组织化过程中政策工具与组织协作的协同关系分析

    颜德如 张树吉

    

    

    

    摘? 要: 组织化为政府推进城市社区服务供给提供了持久动力。政策工具与组织协作是共塑组织化的重要因素,经资源输送联接以制度化形式嵌入公共政策中。在政策工具理论基础上,构建了政策工具维度与组织协作维度的分析框架,以1989年至2019年我国城市社区服务的117份政策文本为研究对象。经研究发现,二者的协同关系表现为相互依存的共生关系。通过资源俘获行为、工具校验机制与服务累积效应共塑了协同关系的生成机理,及资源交换与资源分配、组织协作重心下移与组织协作横向扩散共塑了协同关系的生成路径,其共同推动组织化过程导向渐进组织化。在此过程中,政府推动组织化的治理策略倾向以强制管控为保障,偏好向上收拢控制权;以资源供给为杠杆,偏好运用行政资源提取社会资源。

    关键词: 政策工具;组织协作;组织化;城市社区服务

    中图分类号: D669.3? ? ? ? 文献标识码:A? ?文章编号:1009-3176(2021)01-083-(15)

    组织化是一项关注个人与集体、社会与国家以组织形式开展社会治理与公共服务活动的经典议题,多应用在志愿服务发展[1]、农村经济发展[2]与政党执政[3]等研究领域,以组织整合破解现代社会中的组织分化现象。组织化的意涵指事务朝向空间、时间上或功能上的有序结构的演化过程,是组织“被组织化”与“自组织化”的有机统一[4]。具体来看,在过程演化中组织化实现了由非组织到组织、由组织程度低到组织程度高及在相同组织层次上由简单到复杂的连续[5];在结果导向上组织化达成了“秩序与自由”共生中权威组织、自主组织及单位组织的均衡发展[6]。受社会重心下移的影响,组织化拓展到基层社会治理创新领域中[7],在统一组织资源输送与多元组织协作的运行过程中,聚焦提升城市社区服务供给的效率。

    在组织化过程中,资源依赖是维系不同组织协作的纽带。聚焦到城市社区服务,政府与多元组织协作的资源依赖关系具体表现为,即政府依托行政资源供给塑造多元组织发展,而多元组织在获取行政资源之后,则将部分资源用于组织内部消耗,部分资源转化为社会资源与专业资源。事实上,政府主导的这种资源依赖关系,是借助政策工具进行调节与分配资源。自城市社区服务项目化运作以来,各级政府以“服务外包”“公益创投”“购买服务”等工具形式,不断强化对这种资源依赖关系的控制,进而主导组织化运行过程。可见,在城市社区服务中,政策工具及其塑造的组织协作的协同关系是影响服务供给组织化过程的重要内容。

    一、文献回顾与问题提出

    在城市社区服务中,组织化过程是指基层政府及其上级政府协同联动,借助一定的政策工具形式调动辖区单位、社会组织、社区自治组织及社区居民等主体有组织、有秩序地供给居民服务的组织动员过程。长期以来,我国城市社区服务的组织化过程是以社会管理体制为线索变动与延展的。在“全能型国家”的单位制时期,组织化过程是依托单位组织调节组织资源分配与交换,形成依赖型的动员关系[8]。在单位制转向社区制过程中,城市社区服务的组织化过程保留了以民生建设为起点,寓管理于服务的动员惯性[9],形成了一种均衡有序的组织资源输送与多元组织协作的协同关系。对此,已有研究各有偏重:其一,聚焦组织资源输送推动组织化过程的能动性,关注组织资源输送的工具形态与机理。理论反思指出,资源是制度与行为的基础,资源要在循环中实现增值,通过服务换服务、服务换资源[10]。这种资源表现,要求政府围绕信息、财政、设施配套支撑形成有效的资源整合[11],进而为社会组织创造开发资源存量和寻求资源增量的空间[12]。在资源支撑组织化过程中,政府多以固定比例投入、策略性投入与计划性统筹形式等财政手段推进[13]。其二,聚焦多元组织协作撬动组织化过程的实践机制。经验分析指出,在城市社区服务中,政府组织、市场组织和非政府组织建立了一种相互协调、配合和互补的关系[14]。在维系协作关系过程中,政府应对特定的社区治理问题进行公共干预,社区应关注居民服务需求,社会组织要强化提供服务的载体作用,社工则应发挥专业化、職业化的服务[15],从而推动多元组织发展、强化各类组织之间的合作机制,建立多元的自组织运作渠道[16]。

    上述分析可知,已有研究证实了“资源输送”与“多元组织协作”是推进城市社区服务组织化过程的核心要素。二者追踪了动态过程中的公共组织行为,微观运行机制与实践成效。但由于缺失了刻画组织资源输送与多元组织协作的协同关系,无法从整体上揭示二者推动组织化的共时性协同逻辑。组织嵌入环境的权变性表明,“组织必须定义(和重新定义)其目标……从环境中获取资源和向环境发送产品与服务……做好协调邻里关系的工作”[17]。经验事实表明,我国城市社区服务中的诸多公共组织均以引导公众参与,激发公共理性与培育公共精神为供给服务的价值导向,这区别于组织自身的发展目标。为此,政府在推动组织化过程中要积极调动政策工具,调节组织资源输送与多元组织协作的协同关系,引导公共组织持续填补政府职能转变留置下的公共服务职能空缺。那么,在城市社区服务中,推动服务供给组织化过程中政策工具与组织协作的协同关系表现如何?其生成机理以及生成路径怎样?呈现出何种协同导向?本文通过对上述问题的探究,以丰富服务供给中政府开展组织化动员的理论认识。

    二、理论基础与分析框架

    1.理论基础

    在组织资源输送与多元组织协作的过程中,政策工具理论明确了二者间的内在联系,将组织资源源自何处、何以塑造各组织发展及推动何种程度的多元组织协作等进行了有机统一。从理论概念上来看,“政策工具(policy tool)”,亦称为“治理工具、政府工具”,指“公共行政的工具,是一种调动集体行动用以解决公共问题可辨识的方法”[18]。在推动组织化过程中,政策工具具有共同“可辨识”的特征,能够“建构”制度化的行动,且建构的行动指向回应“公共问题”的集体行动[19]。在此意义上,政策工具具备强化社会分工体系中多元组织间的协作,达成集体行动的功能。细化来看,政策工具将一类物品或行为与其传送媒介、参与提供物品、服务或行为的组织通过一系列正式或非正式的规则进行了限制[20]。这要求政策工具要匹配适应于多元组织协作的组织资源输送形式,不断运用财政投入塑造组织资源输送的层次性。为此,政府选择政策工具,除了受观念、机构、利益、个人与环境共同影响工具选择外[21],强制性或管制性工具与“较为软性”的工具结构设计更应趋于合理,推动行为体与利益集团间的关系朝向志愿参与的方向改变[22]。因而,政策工具策略性地将组织资源输送与多元组织协作的“依存性”进行制度化,并在二者相互依赖的关系中嵌入公共理性,以均衡资源支撑与组织自主发展。

    在统一组织资源输送与多元组织协作的有机关系的过程中,经典的政策工具分类法实现了类型化,形成了工具组合间的混合成效。洛威区分了在执行空间与作用对象间的强制程度,提出“分配政策、法规政策、机构政策、再分配政策”四种工具类型[23]。而麦克唐奈、埃尔默围绕政府行为理论与决策者模式,提出任务授权、诱导、能力建设与系统变革四种通用的概念政策工具[24]。施耐德、英格拉姆从决策与行动关系的行为假设出发,提出了“授权,激励,能力建设,象征性和刺激性,以及学习型”五种工具[25]。不同政策工具的分类混合,既构成了政策工具箱,又将“信息节点、财政资金、强制权威、组织机构”等要素的作用关系均衡化[26]。在政策执行过程中,工具组合一方面将政府的资金,规则和权力等资源用于实现政治目标,影响个人和机构的行为[27],转化为符合政府治理目标的可控性行为;另一方面将政府嵌入政策工具中的某些策略转变为无需等待某个特定的行为,实现根本不直接接触行为的考察[28]。上述分析可知,政策工具圈定了组织资源输送与多元组织协作演化过程中“依存性”的均衡点:第一,政策工具跨越了具体服务供给场景的限制,规范了组织资源输送与多元组织协作共同作用下的组织化逻辑;第二,政策工具箱是一种制度化了的组织资源输送的工具组合,既细化了不同财政投入塑造组织协作的程度,又兼顾了不同财政投入影响组织协作的差异化层次;第三,政策工具实现了组织资源输送与多元组织协作的协同演化的共时性考察。基于政策工具的特性,从组织化过程出发,本文构建了政策工具与组织协作的双重分析维度。

    2.分析框架

    基于文献回顾与政策工具理论回溯,本文构建了“政策工具维度”与“组织协作维度”的分析框架。具体维度及其内容如下:

    (1)政策工具维度

    在城市社区服务中,组织化过程中的政策工具维度,指政府通过不同工具调节资源输送,以支持供给城市社区服务的各类组织发展,进而塑造集体行动的调和程度。借鉴麦克唐奈、埃尔默的政策工具分类法,并结合我国城市社区发展的实践经验,本文提出城市社区服务中组织化过程的政策工具维度,即强制型工具、激励型工具及能力建设型工具①。具体工具如下:

    第一,强制型工具。强制型工具,指政府吸纳多元组织供给城市社区服务过程中限制、制约组织接受政府资源输送,进而激发组织能动作用的程度。强制型工具调节的组织资源输送反映出政府财政投入支持多元组织发展的条件性、要求及管控的程度最为严格,其实质为看守式的组织动员。在政策工具维度汇总表1中,“登记”“监督管理”“备案”“行业自律”等是强制型工具的具体形式,反映了对组织资源输送的不同管控程度。

    第二,激励型工具。激励型工具,意指政府引导、倡导社会力量在供给城市社区服务过程中,激发组织自主性与能动性,积极争取政府资源输送的程度。这种工具调节下的资源输送,揭示了政府财政投入支持多元组织的条件、要求及管控的程度较为宽松,本质上为积极式的组织动员。在政策工具维度汇总表1中,“鼓励”“引导”“扶持”“奖励”等是激励型工具的具体形式,表现了对组织资源输送的不同倡导程度。

    第三,能力建设型工具。能力建设型工具,指政府为增强多元组织持续供给城市社区服务的自主能力,体现为划拨资金、人力及物质等资源输送的程度。这种工具调动的资源输送,阐释了政府财政投入支持多元组织的条件、要求及管控的程度较为开放,实质上是主动式的组织动员。在政策工具维度汇总表1中,“购买”“培育”“资助”“教育培训”等是能力建设型工具的具体形式,表现出对组织资源输送的不同帮扶程度。

    (2)组织协作维度

    在城市社区服务中,组织化过程中的组织协作维度,指政府通过政策工具,塑造不同专业化能力、独立性及合法性的组织或个体,共同供给城市社区服务形成的协作互动程度。根据已有研究,组织发展资源、自主性与独立性、合法性及专业化、社會化能力等要素塑造了与政府互动的不同协作类型,并作为划分何种组织协作类型的参照标准。据此,本文将组织协作维度分为“政府与自主型组织、政府与官办型组织、政府与依附型组织及政府与社区居民”等四种协作类型。从政府与社会的关系出发,以官办型组织为代表的体制内组织,与以自主型组织、依附型组织及社区居民为代表的体制外组织或个人,叠加在组织化过程中且影响组织协作的范围与规模。具体形式如下:

    第一,政府与自主型组织协作。自主型组织,指以组织自主决定权为基础,在制定组织发展规划、吸纳组织发展资源过程中拥有自主性,能够弱化政府行政干预的组织群体。其积累了一定存量的社会资本,且具有能够被政府或社会广泛认可的组织合法性。政府与自主型组织协作,是以尊重彼此价值诉求、组织意志与身份平等为出发点,旨在服务供给过程中合作共赢,维系一种持续伙伴关系的互动形式。该种协作类型关联了众多体制外的社会力量,协作过程中须充分尊重对方组织的自主性。由于自主型组织在组织发展资源上较少地依赖政府,其协作意愿与偏好并不强烈。二者协作需要恰当的契机与共识进行撬动,所需的动员成本更高。这类协作推动组织化水平处于低水平状态。其典型组织是科技类、慈善类及服务类社会组织、驻区单位等。

    第二,政府与官办型组织协作。官办型组织,是指在组织运行过程中,组织依托国家行政体制赋权的合法性资源与行政化网络动员[29],在组织结构上由政府授权的领导兼任、在组织人事保障上由政府财政预算划拨[30]的具有官方色彩的群团或社团组织。政府与官办型组织协作,是一种兼具组织设置科层化、组织公共性淡化、指令性动员等特质,服务于行政目标导向的互动形式。诸如以工会、共青团、妇联为代表的群众组织及以残联、文联、科协为代表的社会团体是其常见的组织形式[31]。

    第三,政府与依附型组织协作。依附理论是指在现代化发展过程中,发展中国家以接受剥削与压迫,换取强中心国家的优势要素供给[32]的经验认识。依附型组织,表明依附关系存在于一方失去组织自主性,换取另一方资源供给的组织群体。在政社互动关系中,强国家凭借权力对社会力量构成了限制[33],后者的生存与发展资源被控制在其他组织手中,且又不能通过其他途径获取[34],渐渐形成了依附式发展。由此,政府与依附型组织协作,指社会组织或者个体以牺牲自主生存与运行为代价,或被动或主动地接纳政府嵌入行政意志,进而换取政府的行政资源和赋权支持的互动形式。典型代表是各类社区社会组织等。

    第四,政府与社区居民协作。政府与社区居民协作,旨在围绕居民切身关注的真实服务需求,政府通过供给精准化服务,在争取居民配合、参与过程中建立的互动形式。社区居民参与是政府推动组织化,进而供给城市社区服务的目标要求,实现了真正意义上直接的动员社会。

    三、 研究方法与工具

    1.研究方法

    内容分析法的分析对象是系统化的文本材料等,且通过频数统计与关键内容解构,借助连续的“研究问题、内容与分析建构”的方法论[35],实现了对文本内容的结构性转化。城市社区服务政策中的政策工具与组织协作的协同关系分析,需要借助内容分析挖掘隐匿在制度化政策文本的结构关系,进而厘清二者演化过程中的协同变动逻辑。

    2.数据来源

    本文以“北大法宝”为政策文件的收集平台。选取中央政府及职能部委在1989~2019年期间发布的政策文件为分析文本。在具体操作上,以“社区服务”“社区”为关键词进行“标题、全文”交叉检索,并按照“相关性、政策类型、政策发布部门及政策发布时间”筛选中央政府及部委发布的纲要、规划、通知、决议决定、意见、条例及办法等政策文件,共计收集117份。详见表1:

    3.研究工具与数值测量

    对于政策工具维度的测量,首先,进行分词操作。运用Rost Nat 4.6词频分析软件对全部的117份政策文件内容进行“分词-词频分析”。在剔除虚词、连词的基础上,选取有实质意义的“动词、名词、动名词组”的高频词,作为概念类属归类的核心詞,编入词库。其次,筛查同类属概念词。进一步借助“上位词与下位词”的语义逻辑关系,确定测量各工具类型的核心概念词。在核心概念词词谱关系的处理上,依据概念的内涵与外延,确保核心概念词的词义并列抑或互斥,避免概念交叉。最后,运用概念词计数。运用Nvivo12.0质性分析软件的“查询向导”功能检索政策工具维度汇总表中的核心概念词(即子类型);同时结合政策语境,以是否符合推动社区服务供给的组织化过程为判断标准,累计参考点数量。值得注意的是,核心概念词同时也是具体化了的政策工具形式。最终得出我国城市社区服务中政策工具维度汇总表2,如下:

    对于组织协作维度的测量,首先,进行组织分类。在预览全部政策文件的基础上,根据组织协作的定义与原理将涉及的各类组织或个体进行区分、归类②。其次,补充句子要素。针对政策文本中出现的省略指代主体造成句子成分残缺的现象,采用语句要素补齐法,将复杂的长句分割为较短的主题单位或片段,实现主题间共享的话语重复再现[36]。最后,对模糊性表达作清晰化处理。诸如“……动员社会力量参与……”“……鼓励/引导志愿队伍……”等组织或个人指代不清晰的不计数;“……发挥行业协会、学会、商会等社会团体……”等在同一句话中多次出现的同类组织,在计入一次的基础上,进行手工加总计数;“……积极引导各类社会组织和各类志愿者参与……支持工会、共青团、妇联及残联、老龄协会、计划生育协会、社区体育指导员协会、慈善协会等群众组织……”,对于不同类的组织进行逐个计数,且手工加总。最终得出城市社区服务中组织协作维度汇总表3,如下:

    4.相关性检验

    此处运用皮尔森相关系数(Pearson Correlation Coefficient)检验组织化过程中政策工具维度与组织协作维度二者间协同演化的相关性。在具体操作中,选取推动组织化水平最低与最高的两组极端值,即政策工具维度中最低的强制型工具,最高的能力建设型工具;组织协作维度中最低的“政府与自主型组织协作”,最高的“政府与社区居民协作”。根据皮尔森相关系数阈值范围与相关度范围规定[37],当相关性记作R时,R强制型工具和政府与自主型组织协作=0.859**,0.8<r强制型工具和政府与自主型组织协作<1.0,呈现极强相关性且在1%的水平上相关性显著;r能力建设型工具和政府与社区居民协作=0.761**,0.6<r能力建设型工具和政府与社区居民协作<0.8,呈现强相关性且在1%的水平上相关性显著。通过对两组极端值的相关性检验,结果有力证实了政策工具维度与组织协作维度间存在紧密的相关关系,在一定程度上支持了在各阶段与整体上开展两个维度的协同演化分析。

    四、结果描述分析

    1.我国城市社区服务政策的阶段划分

    结合我国城市社区服务发展的重大政策文件、实务界的经验创新与理论界的概念化拓展等,本文将我国城市社区服务政策发展过程划分为四个阶段,具体如下:

    第一,局部萌发阶段(1989~1995年)。政策总量极少,仅为13份,约占总体的11%。图1显示,该阶段变化幅度较小且处于低增长水平。国家政策议题定位在“全国民政工作经验推广”与“社区服务业试行”的局部性发展,且国家萌发了制度化规范社区服务发展的理念。从1989年起,本阶段内的代表性政策,确立了城市社区服务正式由各地自发组织探索,转向政策性引导、制度化学习及属地化创新的制度安排。

    第二,稳步推进阶段(1996~2003年)。政策数量有所增加,达到24份,约占比20.5%。图1显示,变化幅度增大且增长速度较快。本阶段内城市社区服务发展出现了拐点:一是社区服务政策的制定主体,由单一部门主导转向多部门协同;二是社区服务议题横向拓宽,全口径覆盖趋势鲜明,涉及社区卫生服务、社区老年福利计划、社区就业工作及社区残疾人工作等。其中,《全国社区建设示范城基本标准》(2000年)奠定了社区服务发展的标准化、持续化基调。

    第三,优化发展阶段(2004~2009年)。政策总量达23份,约占比19.7%。图1显示,变化幅度平稳且增长速度稳中有进。城市社区服务呈现了结构优化与多元整合发展的迹象:其一,国家逐步优化了社区服务体系的内部要素关系及其运行机理。其二,系统化调和了社区服务运行中“供给方式、供给结构与供给内容”的有机关系。其中,《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》(2006年)明确了“多主体参与、社会化联络与分类指导”的价值转向。同期,城市社区服务孕育了新的增长点,首次倡导政府购买社会服务(2007年),鼓励社区志愿服务(2008年)。</r强制型工具和政府与自主型组织协作<1.0,呈现极强相关性且在1%的水平上相关性显著;r能力建设型工具和政府与社区居民协作=0.761**,0.6<r能力建设型工具和政府与社区居民协作

    3.整体上政策工具维度与组织协作维度的协同演化

    图2显示,组织协作维度在整体上维持在一个稳定的“政府与自主型组织、政府与官办型组织、政府与依附型组织和政府与社区居民”协作的演化顺序。表3数据丰富了其内在关系,即我国政府与自主型组织协作占组织协作的总体比例为51.4%,反映出我国政府对专业化社会化能力完备、合法性强的组织具有较强的依赖性;而政府与官办型组织协作占比达25.2%,这表明政府将官办型组织作为撬动体制内外组织的枢纽,用来链接自主型组织与依附型组织;政府与依附型组织协作占比为14.4%,这其中依附型组织既发挥了链接自主型组织、官办型组织的媒介作用,又补充了带动、组织居民参与服务供给的社区组织基础。

    图3显示,政策工具维度整体上维持了“激励型工具、强制型工具与能力建设型工具”的演化顺序。表2细化了其内在联系,即激励型工具占比46.9%,政府选用“鼓励、引导”强化多元组织的价值规范与行为引导,进而增进其认同感、责任感;而能力建设型工具占比30.0%,选取“教育培训、培育”来提升组织能力;在相伴变化的过程中,强制型工具占总体政策工具的比例为23.1%,政府始终突出“监督管理”的风险规避、权威保障与渐进可控的兜底作用。政策工具与组织协作的组合配置,呈现出“以监督管理为根本保障,以提升专业化社会化服务能力为目标、以工具或组织多元化为策略”的主线。整体上组织协作维度扩大了覆盖体制内外组织的范围与类型,政策工具与组织协作推动组织化水平呈现逐步上升的渐进过程。

    五、政策工具与组织协作的协同关系

    1.政策工具与组织协作的协同关系表现

    基于我国城市社区服务政策的分析,从各阶段与整体上考察了政策工具与组织协作的协同演化过程,本文发现政策工具与组织协作的协同关系是一种以相互依存为基础,互为条件、互为保障、互为动力的共生关系。具体而言:第一,相互依存整合了政策工具与组织协作间的互补性、修复性与调试性。首先,资源供给与组织获取资源相互补充。政策工具为组织协作提供了多层次的资源供给,而组织协作则转化了多层次资源作用于多样化组织类型的培育成效,保留了各组织自身的服务优势。其次,政策工具与组织协作相互修复政策目标。组织协作追踪与反馈了政策工具推进资源供给作用于组织发展过程中,因过度管控而缺乏弹性赋权的结构性失衡问题;而政策工具则评估与优化了组织协作在带动多元组织共赢过程中,某类组织获取资源供给乏力而被动内卷化的自主性蜕化问题。最后,政策工具与组织协作在结构配置上相互调试。政策工具与组织协作在各类工具的选择与组合上,實现了双重价值目标的工具匹配:即“当提高强制管控的力度时,关注多元组织发展,政府增强资源供给的弹性;当拓宽资源供给的层次时,聚焦多元组织参与,政府同步调控强制管控的力度”。第二,互为条件拟合了政策工具与组织协作的衔接间隙。在具体演化分析中,政策工具实施的资源供给所作用的具体对象,需要组织协作予以提供、强化组织载体;而组织协作则更需要针对组织多样性,转借政策工具为组织发展提供长效的多层次资源供给。第三,互为保障增强了政策工具与组织协作共享公共利益的效果。政策工具统合了权威强制性管控与灵活弹性化赋权的一致性,适当为多元组织发展留存了自主合作协商的公共空间。而组织协作则转化了多层次的资源供给,推动多元组织在不同资源禀赋条件下发挥各自的服务供给优势。第四,互为动力支撑了政策工具与组织协作在渐进组合过程中的结构优化。为了维系协作过程中的组织多样性,政策工具要均衡强制管控与弹性赋权的资源输送,实现风险管控下的组织发展。而组织协作则将持续的资源供给作为维系协作关系存续的动力,视组织协作的类型拓展而调整资源输送层次。

    2.政策工具与组织协作间协同关系的生成机理

    在我国城市社区服务供给的组织化过程中,政策工具与组织协作所形成的协同关系,内源于关系构建中的生成机理。具体表现在:

    第一,形成了“资源俘获行为”。凭借组织化供给社区服务,政府要借助体制内外的社会力量转化行政资源,生成服务资源,以此供政府持续吸纳、整合与转借。在具体演化过程中,一方面,政府将资源俘获行为合法化。政策工具关联组织协作的策略集合,即凭借“监督管理”“鼓励、引导”“教育培训、培育”等工具形式的综合作用,从价值理念、制度规定与行为选择上塑造多元组织认同、默许遵从政府俘获社会力量服务资源的行政行为;另一方面,政府将资源俘获行为持续化。社会力量要获取行政资源的支持,必然要接受政府限定其在服务供给过程中获取合法性的规则,进而圈定社会力量从生产与提供服务中获取行政合法性与社会合法性的持续参与行为。

    第二,构建了“工具校验机制”。在城市社区服务供给过程中,多元组织期待获取政府的行政资源支撑,而政府需防范行政资源作用的组织对象过于广泛所带来的不可控风险。在具体演化过程中,政策工具与组织协作形成了同步变动、协同优化的“工具校验机制”。具体而言,测试、检验新的工具形式在选择、组合与执行过程中的脱轨风险,同时借助传统的工具形式(如监督管理)管控风险与规避责任。在此基础上,工具箱继承传统的工具形式的既有成效,化解协同过程中组织化运行的风险,平衡多种工具拟合间的张力,强化工具间的聚合效应。

    第三,巩固了“服务累积效应”。在具体演化过程中,服务资源的累积效应,是经由工具多样化的调试过程所实现,并借助传统与新的工具形式叠加所积累而成。具言之,传统的工具形式调试新的工具形式,形成了工具混合配置的适应机制:一是保留了传统的工具形式已累积的服务资源,为新的工具试验推广而创造剩余安全空间;二是将传统的工具形式作为选择、优化与组合新的工具形式的兜底保障,推动新的工具形式螺旋式转化服务资源;三是新的工具溢出了传统的工具可被深化、可被拓展的空间,强化了服务资源可被转化的存量保障。

    3.政策工具与组织协作间协同关系的生成路径

    政策工具与组织协作的协同关系,是经由生成机理内嵌于制度化演进过程中的路径塑造而成。政策工具要以维系组织自主性为基础,在强化组织协作的过程中推进资源交换与资源分配,形成闭环的资源流动;组织协作要以持续生产服务资源为价值归宿,在拓宽资源流向的过程中转变组织协作重心与协作扩散方向,打造横纵联通的组织覆盖。

    (1)组织化资源交换:由单一渠道转向多元渠道

    在城市社区服务供给的组织化过程中,行政资源和社会资源构成了资源交换的两种形态。而政策工具提供的资源输送与组织协作提供的组织载体,恰好联接了两种资源,进而撬动了行政资源孕育社会资源。在具体演化过程中,当处在缺少依附型组织与居民参与度不高的阶段时,受自主型组织、官办型组织为主的组织协作的影响,资源交换出现了政府依赖“资助、扶持”等直接的资源输送的制度安排。这种单一渠道具有鲜明的资源输送的一次性供给特点,无法形成常态存续的阶梯式激励补偿,进而中断了多元组织再转化服务资源的兑现意愿与价值偏好。后续的协同演化表明,资源交换的渠道呈现多元化,表现为以“监督管理、引导、鼓励、教育培训”为代表的传统工具形式,作为引入新的工具形式的经验知识,拓展到“登记、备案、奖励、购买(服务)、培育”等。多元渠道聚焦资源输送以撬动组织生产服务资源的间接性:一方面形成了长效的多层次激励兑付机制,刺激多元组织的行动意愿;另一方面生成了提取社会组织中专业资源的转化机制。单一渠道向多元渠道的转变过程中,资源交换统一了供给服务的“混合形式”与“说服训导”。在萨瓦斯看来,政府引入市场化、民营化的服务理念,推动了基层服务的安排转向了多样化、混合式与局部安排共存的服务形式[38]。这在政策工具与组织协作的结构化变动中表现鲜明。而贯穿于协同演化全过程中的“引导、激励、教育培训”等政策工具形式,印证了林德布洛姆坚持的“说服训导”。其继承了传统劝导型的动员理念,优化“说服教育”的新形式,丰富道德激励与能力提升的双靶向,推动社会力量自觉服务集体利益[39]。

    (2)组织化资源分配:由直接转向间接

    在城市社区服务供给的组织化过程中,初次分配与再分配是资源分配的重要方式。而政策工具与组织协作的协同过程,正是立足在资源初次分配的基础上,创新资源再分配的过程。在具体演化过程中,激励型工具由“引导、鼓励”增加了“扶持、奖励”的组合设计;能力建设型工具则由“资助”增添了“购买、培育与教育培训”的安排。这种转向培育了资源再分配推动组织多元化、多样性发展过程中的公共价值与公共理性。其反映出政府的行政资源分配,由最初侧重直接的初次分配(即以直接财政投入换取临时短期内的资源输送支持)丰富为间接的再分配(即以财政投入结构化提取长期持续的再生产资源)。与此同时,这实现了由“政府资源输送—社会力量转化—服务社区居民”,转变为“政府资源输送—社会力量转化与社会力量发展并重—服务社区居民”。在资源分配由直接转向间接的过程中,政策工具与组织协作的协同演化选择性地留存了直接分配的可取之处,即缓解紧迫性的服务需求,维持政府服务职能的合法性。而间接分配,则将政府行政资源分配的价值目标多元化,获取了资源交换的溢出效应。这种以直接分配为保障,向间接分配转变的路径,充实了资源链接的社会网络,聚合了集体行动的公共资源。

    (3)组织化协作重心:由悬浮转向下移

    政策工具与组织协作的协同目标是助推政府直接动员、整合社会力量。党的十九届四中全会提出,“推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务”[40]。这种导向直接决定了治理主体、公共资源与公共服务等要素伴随组织协作重心协同下移。因而,城市社区服务作为治理重心下移嵌入的公共场域,扮演着重要角色。在具体演化过程中,长期以来我国城市社区服务以自主型组织、官办型组织为组织依托。受单位制影响,这类组织多将服务资源集聚到组织单位中,加之受组织单位独立于城市基层社区开展生产生活的作用,社会治理与服务重心始终处于地方与基层社会边界的交叉地带,“悬浮”于城市基层社区之上。随着演化过程发展,政府在政策工具中配置了向下赋权的“备案”的合法性过渡手段,及“培育、购买、扶持”等提升综合能力的工具形式,共同孵化与助推以各类社区社会组织为代表的依附型组织成长,进而密切与社区居民联络。在此基础上,依附型组织一方面扮演承接自主型组织、官办型组织下移社区后的组织联络纽带,学习二者的专业化能力与组织管理技能;另一方面为社区居民参与服务活动奠定了坚实牢固的组织载体,提供了動员居民的组织支持。在这过程中,社会组织、社区社会组织的生存空间与活动场域逐步下移,并嵌套在城市基层社区的服务供给体制机制中。由此,政策工具与组织协作共同推动了组织资源和多元组织一同由“悬浮”转向“下移”,实现了组织与资源的“双下移”。

    (4)组织化协作扩散:由体制内部转向体制外部

    在城市社区服务的组织化过程中,组织化协作扩散的基础是团结体制内组织,目标是整合体制外组织,构建体制内外组织互联互通的协作网络。这要求打破政府与社会的结构边界,由政府内部行政组织协作转向政府行政组织与社会多元组织协作。在具体演化过程中,组织协作的初期对象主要以自主型组织、官办型组织为主。前者隶属管辖区域内的行政管理系统,兼具配合辖区政府、街道和社区开展公共服务的义务。其一定程度上承担了配合政府开展社会生产与生活的职能。后者归属于行政组织系统,具有“体制内”的身份标签。这种协作并未真正涉及与覆盖社会组织、社区居民,仍停留在体制内部的组织协作。后续的协同演化表明,政策工具推行的多层次资源输送,支持与覆盖了依附型组织、社区居民,囊括了草根志愿服务团队、社区组织、社区社会组织等,由体制内部扩散到体制外部。在政策工具与组织协作的共同助推下,这种协作扩散的规模不断扩大,且通过“教育培训、培育、购买、扶持”等综合手段提升组织服务能力。这进一步促进了体制内组织与体制外组织的业务交流、技能传授与服务供给的知识学习,形成了“体制内组织带动体制外组织开展组织学习,体制外组织转化体制内组织专业能力”的氛围。组织化协作扩散所延展的体制内部转向体制外部过程,撬动了自主型组织、官办型组织积聚的社会化专业化服务知识,进而向依附型组织、社区居民传播服务活动知识,强化组织服务学习,提高二者的参与能力及水平。

    4.政策工具与组织协作间协同关系的导向

    政策工具与组织协作在协同演化过程中的相关变动表明,其是以“前一种工具形式”作为“下一种工具形式”的选择基础,且引入任意一种新的工具形式都经历了“试行”到“推广”的制度化过程。这同渐进主义强调的保持政策选择整体上的不变,寻求微小而简化的非激进政策选择,从而取得连续累积的政策目标相契合[41]。这定位了政策工具与组织协作推动组织化过程中的深层导向,即“渐进组织化”。其表现在:其一,工具继承上的渐进赋能。如政策工具中“监督管理”的功能性不仅局限于为政府化解组织动员的外部风险,逐渐增添了监督新的工具形式在执行过程中滋生风险的功能;组织协作中“政府与自主型组织协作”,由承担补充社会力量匮乏的累积存量使命,累进增加了传授新兴组织专业化、社会化技能的功能。其二,工具组合由单一向多元的渐进优化。两个维度类型由单一向多元的演化过程,聚焦了资源供给与组织多样性的逐步优化均衡发展的特性。其三,工具属性在“功能-价值”上的渐进叠加。政策工具与组织协作的协同,既是作为功能,同时在发挥功能的基础上溢出价值。城市社区服务中,以“资助”为例,既是担负了资源输送,以推动组织协作发展的功能,同时逐渐地在供给组织资源支撑过程中,有机叠加提升组织专业能力的溢出价值。

    事实上,我国城市社区服务的组织化过程长期寓于“去组织化-再组织化”的逻辑主线。“去组织化”代表着政府维系的他组织供给服务运行机制的消解。这成为组织化的转折点,即服务资源的社会化、市场化流动与组织自主性强化的客观事实。“再组织化”直面政府主导的他组织服务机制,核心议题是整合社会参与构建的自组织服务机制。二者因其过多地聚焦组织行为过程的“间断”,缺失了对制度规范下的制度设计所维系的“均衡”的解读,即政策工具与组织协作的协同过程中权力中心与结构关系的连贯性。而渐进组织化关注制度推动组织及其组织行为的稳定性、持续性。其集中在政府策略性继承了权力中心的主导性,及其运行结构关系中政策工具与组织协作的过往经验知识。因而,“渐进组织化”,与“去组织化-再组织化”在组织行为过程上形成了呼应,且在制度化过程上超越了二者对动态过程中组织化动员的稳定性、持续性的认识。这也正是政策工具与组织协作的协同关系优化组织化过程的独特之处。

    注释:

    ① 根据研究需要,此处剔除了麦克唐奈及埃尔默在政策工具分类中的“制度变革”维度。该维度强调政策运行中的权力分配,事实上政策文本无法细化运行机制中授权的动态考察,因此去除该维度。详见:MCDONNEL L M, ELMORE R F. Alternative Policy Instruments[R].Washington, DC:Rand Corporation, Nov, 1987.

    ②城市社区服务政策文件中提及大量组织,笔者在预览全部政策文件基础上,对话已有文献,结合主体分类标准,对文件中所涉及的组织或个体逐个区分。这里不一一列举。对存在性质交叉的组织,进行交叉归类。

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