互联网时代政务服务改革的兴起、审视及优化

    张鹏 赵映

    

    

    

    摘? 要: 互联网时代的信息科技创新驱动了经济社会发展,但政府治理中的政务服务相对滞后,甚至酿成“迟滞危机”。化解这一危机是提高政务服务效能、建设人民满意的服务型政府必须解决的问题。为此,国家将政务服务体系纳入基本公共服务体系的范畴来统筹推进,政务服务改革应运而生。随着信息科技创新驱动,需要更加重视“互联网时代政务服务改革(GSR)”这一基本议题,从整合重构、集成协同、改进再造等维度刻画改革的基本模式及其操作化机制,以“理念-驱动-制度”为分析框架审视当前改革中的主要问题,并提出优化路径。这有助于增强改革的可持续性和可复制性,提升国家政务服务水平,增进公共利益和人民福祉。

    关键词: 政务服务改革;政务服务;政府治理;政府职能

    中图分类号: D63-39? ? ? ? 文献标识码:A? ?文章编号:1009-3176(2021)01-056-(13)

    一、政务服务改革的兴起

    1.政府治理中的政务服务“迟滞危机”

    20世纪90年代,我国逐渐接入国际互联网,开启了互联网时代。历经普及与发展,截至2020年6月,我国网民规模达9.40亿,网络普及率67%,手机接入互联网占比99.2%。另外,根据2019年发布的数据显示,我国数字经济规模达31.3万亿元(全球第2位),占GDP的34.8%,网上零售额达9.01万亿元。中国已成为网络普及大国和全球最大的网络零售市场。互联网时代的信息科技创新悄然改变着人们的思维、认知以及行为方式,激活了新的经济业态发展。

    正是在这样的背景下,政府治理中的政务服务“迟滞危机”逐渐显现出来:一是我国电子商务规模为世界第一、经济总量为世界第二,但是电子政务发展指数仅为0.6811,处于中等偏上水平(全球第65位),在线服务指数为0.8611(全球第34位);相对而言,政务服务发展明显迟滞,这与“放管服”改革的要求还有较大差距。二是企业和群众在享受科技创新、电子商务、现代物流等带来的便利和红利时,却还要忍受着政务服务办事难、办事慢、办事繁等困扰和不好的体验;较低的服务水平、较高的制度性交易成本成为民生堵点难点和经济社会发展瓶颈之一。三是政务服务质量不高、效能较低,未能达到社会预期。大数据、云计算、智能化等技术创新提供了技术支撑,政府治理环境日益改善,可以说全面推进政务服务改革的技术、时机和条件已然成熟,但是实际发展的迟滞,无法回应社会的期望和诉求。

    2.政务服务改革的基本动因

    政务是国家治理中的行政事务,是公共治理的重要工具和形式。政务服务是各级政府及其所属部门、法律法规授权的组织,依法为公民、法人或者其他组织办理行政权力事项和公共服务事项的活动。政务服务改革兴起的动因复杂多元,其基本动因可以从外因、内因这两个维度去解析。从外因来看,一方面,互联网时代的公共治理强调对民众需求的有效互动与回应,政务服务的“迟滞危机”必须尽快化解。面对社会对政务服务提质增效的强烈诉求,政府需及时做出回应。另一方面,信息科技创新驱动经济社会变革,也必将作用于政务服务的理念、工具和方式,这是互联网时代的信息科技浪潮,也是公共治理必须面对的变革趋势。政务服务直接面对企业和群众,对经济社会发展变革最为敏感。传统政务行政停留在职能条块分割、管理层级分明、坐等群众上门办事的运行状态,显然难以适应万物互联、信息交互的网络化治理情势。如何利用技术创新,提高政务服务质量、提升政府治理效能,是政务服务改革的“必修课”。

    从内因来看,一方面,转变政府职能已成为国家治理体系和治理能力现代化的必然选择,而政务服务是“放管服”改革、建设服务型政府的重要切入点和着力点。政务服务要进一步降低制度性交易成本,最大限度便民利企,其根本驱动在于转变政府职能。只有将政府职能转变到服务市场和社会上来,才能从根本上简政放权、精简行政审批、减少办事环节。而信息科技创新正好为转变政府职能提供了技术工具和有效载体,“互联网+政务服务”成为将“放管服”改革推向纵深的关键环节。另一方面,政府治理中的政务服务日益庞杂,推进资源共享、业务协同、流程再造,能有效提高工作效能。这是政务服务供给与优化的内在需求,也是其内生的发展驱动力。简言之,互联网时代政务服务改革兴起的基本动因是信息科技创新与转变政府职能的有机融合驱动。

    3.政务服务改革的兴起

    正如互联网需要一个普及发展的过程一样,互联网时代的政务服务改革也经历了从开始出现并兴盛起来的过程。自20世纪80年代我国推进电子政务以来,电子政务较好地完成了政府事务的处理;互联网时代,政府治理应充分利用“互联网+”、云计算、大数据等带来的新理念、新技术、新模式和新机遇,推进政府部门信息共享和数据交换,使电子政务发生质的变化[1]。2011年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》,意在推进政务信息公开透明,增进群众对政府工作的了解和监督,将政务服务体系建设纳入基本公共服务体系建设的范畴,这标志着互联网时代政务服务改革(Government service reform, GSR)的启动。借此,学界着墨审视政府信息公开的公共利益[2]、法理逻辑[3]等内涵来完善政府信息公开制度,以政务服务中心为主要平台[4],从便民服务、信息化建设、部门协同等方面探索提供让群众满意的服务,促成了传统政务行政到政务服务的转变。但这尚处于起步阶段,未能形成强有力的技术支撑和明晰的模式体系,收效相对微弱。政务服务仍存在诸多问题,而“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中深化”,“迟滞危机”正是政务服务改革的逻辑起点。

    2016年《政府工作报告》提出,在“放管服”改革纵深发展中推行“互联网+政务服务”,实现部门间数据共享;这意在启蒙政务服务借助“互联网+”、数据治理,推进其改革的转型和升级。此后,推进“互联网+政务服务”成为贯彻落实党中央、国务院的决策部署,并以系列政策文件(表1)来推动。其中,《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》明确了改革的原则、目标和方法,要让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便。该方案可视为“互联网时代政务服务改革的中国方案”,它推动了这场改革从启动到兴盛的递进,标志着一场直面企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题,应用大数据、云计算、智能化等信息科技创新工具,实践“互联网+”思维和治理方式,降低制度性交易成本,以便民利企為目标的政务服务改革的兴起。部分地方先行探索创新,例如,浙江省改进政务服务,推行“最多跑一次”改革,力求增加人民幸福感,撬动经济社会发展[5]。学界侧重厘清“互联网+政务”的内涵和任务[6],从转变政府职能[7]、国家治理现代化[8]、整体性政府[9]、智慧政府[10]、数字政府[11]等视角,探讨“互联网+政务服务”的模式、变迁和方向;从如何管理利用政务数据资源[12]、开放与共享[13]、提高政府大数据能力[14]、设置数据治理机构[15]等方面,探索信息科技应用和数据资源治理。

    3.改进再造政务服务,让企业和群众办事“最多跑一次”

    厘清政府职能边界,改进再造政务服务,促成政务服务的逻辑嬗变、集约化和标准化(图3),让企业和群众办同一件事,最多跑一次就能办好。

    一是政府权力“瘦身”与公共治理“健身”同步推进。明确政府职责与作用,厘清政府权力清单,精简审批事项和办事流程,能有效减少办事“跑腿”。例如,浙江省率先推行“四张清单一张网”,划清政府职能边界,划定政务服务事项内容,将90%以上事项纳入线上办理,把少量线下办理作为补充;同时注重参与者互动、平等的协作关系,以使用者体验为评价标准,探索从政府中心主义向以民众为中心转变[18]。江门市率先探索企业“十五证合一”、个体工商户“五证整合”,精简了行政审批程序。另外,明确电子印章的效力范围、规范权力“公章”管理,加快电子证照应用及其跨部门、跨区域互认是政府权力盘点、服务提质增效的重要环节。例如,辽宁省依托省电子证照数据库,部分启用二维码电子证照、印发电子印章文件,实现部分事项“零上门”办理。公共治理“健身”还可通过聚合社会资源、接入第三方平台、引入社会专业团队等方式,激活多元主体参与公共服务供给、监督等环节,改善公共治理机制和环境。

    二是业务流程再造。通过整合配置资源、信息共享互认、流程再造等方式,减少办事流程和环节,减少申请、申报、审批等环节的材料,减少办事的时间和成本。例如,山东省试点身份认证系统自动比对、在线打证和“一窗受理”,基本解决流程“打架”、二次录入等问题,减少了证明材料,提升了业务准确度和办事效率。江门市实行证照改革后,申报材料减少四分之一以上,开办个体经营的办证时间缩减一半以上。减少时间的前提是量化各个步骤的时间,明确事项的办理时限,以此倒逼政务流程改进再造。辽宁省首创“非法定审批时限”,将100%承诺办理时限覆盖行政审批的法定审批时限之外的不计时环节,并嵌入审批系统,让承诺时限与实际用时比对,全程电子监察。深圳市率先建立无人工干预的系统自动审批,对部分“秒批”事项同标准审核、无差别审批,降低了办事成本。

    三是流程标准改进。对政务服务事项进行科学分类、统一编码管理、规范办事指南,将企业和群众满意度作为评价服务的标准,有利于解决办事流程的环节多、手续繁、标准不一、重复认证等问题,确保同一件事在不同地方办理得到同样的效果。例如,武汉市拟制“马上办、网上办、一次办”事项清单以及行政审批事项通用目录,以云端武汉·政务服务大厅、大数据中心等为依托,编制流程标准化的办事指南、一次性告知书,压缩自由裁量权。佛山市编制行政许可和公共服务事项的办事指南、业务手册,细化部分标准要件,同步应用于综合窗口、审批部门和线上大厅;通过前后台流转标准、数据对接标准、物料流转流程规范等标准设计,尝试提供“认流程不认面孔、认标准不认关系”的无差别服务。

    需要说明的是,将“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”这三种基本模式分而述之,意在突显其特色;它们并非相互独立、泾渭分明,而是相辅相成、协同推进的;它们共同构成了互联网时代政务服务改革的基本模式体系,增强了政务服务的精准性和便捷性。综上所述,可构建起基本模式的逻辑运行模型(图4),政务服务改革可简化理解为是从“办好一件事”出发,让信息科技创新与转变政府职能深度融合,以全流程一体化在线服务平台为中心枢纽,推进数据信息共享、业务协同和流程再造,并同步应用于线上、线下平台,实现便民利企的创新与变革。

    三、当前政务服务改革的主要问题

    1.对政府服务改革的认识还不足

    部分地方對政务服务改革为何要以人民为中心认识不足,未将改革理念上升到关系政府合法性来源、政府治理绩效、增进社会公共利益的高度去落实。比如,机械地将“多门”变“一门”后,行政审批不减、业务流程无改进、服务质量无显著提高。部分地方采取唯考核、巡视、督察的行动策略,“头痛医头、脚痛医脚”,唯独缺乏对社会的洞察和群众诉求的回应。在落实以人民为中心的理念时发生偏离,仍然是以政府为中心理念主导、贯穿于政务服务过程,政府独撰政务服务事项的办理流程,按照传统政务行政程序设计办事指南,缺少服务对象的参与和互动。线上平台主界面事项分类混乱、布局失序,在未配置事项检索功能时,只能从众多繁杂分类中逐一寻找办理事项,容易出现“提供的不需要,需要的找不到”等问题。

    2.对改革的学理性指向认识不清

    政务服务改革是政府主动将转变自身职能与信息科技创新深度融合,追求高质量政务服务的持续创新治理过程。但部分地方政府仅为应付上级考核,将线上、线下平台打造项目整体外包给第三方,包括场地建设、文化打造、理念提炼、数据管理等;在招投标过程中,不注重实效,过分追求政绩口号性“亮点”。若将这些操作性不强、不切合实际的口号性“亮点”作为目标,显然不能准确把握改革初衷和方向,易衍生出“政务服务改革是个‘筐,什么都可以往里装”的错误认知和导向。一项以16个省级、84个市级、182个区级政务服务大厅为对象的调研发现,部分地方政务环境的公共交通便利度,效能、便民、反馈等设施齐备度,办事流程清晰度、窗口开放率等评测结果均为良好,但服务水平(服务质量、数量)不及格;与100%的改革目标相比,全国还远未实现“最多跑一次”和“一窗受理”[19]。可见,部分地方对改革的根本指向认识不清,基本模式尚未全面落实。

    3.信息科技创新未能有效融入政府治理,技术驱动支撑作用亟待深入挖掘

    政治学、法学、管理学等学科的理论、方法和工具,较长时期主导着公共治理的发展与变革,而信息科技作为辅助工具,一定程度上被忽视,未能很好地融入公共治理。部分地方倾向于官僚科层制的优化及硬件设施的配置,而较少或迟缓引入技术创新去促成组织变革、业务协同、流程再造;侧重于政府自身的“管治”改善,而较少选择用技术工具和载体去优化服务。互联网时代,信息科技创新驱动经济社会的发展变革,也必然传导作用于公共治理,它弱化了组织管理的中间层级,强化了对多元资源的吸纳利用,使公共治理呈现主体多元化、关系数字化、组织结构扁平化、公共服务碎片化等特点,组织之间、组织与公众之间的数据信息交互频率和作用日渐显著,取长补短的学习融合机制日渐凸显,这些变化无不倒逼政务服务理念、工具和方式的变革。信息科技创新融合不足,就会出现技术支撑驱动不足,找不到优化服务的工具和载体,制度性交易成本高、群众满意度低等诸多问题。

    4.业务协同、数据共享和流程再造有待加强

    部分地方的线下平台停留在各窗口独立使用各自部门业务系统,办理部门政务服务事项的状态,未能打破区域、部门之间组织层级分割和利益分属,缺乏业务协同机制。互联网时代,政府治理已步入了数据信息的丛林,数据信息成为重要的政务服务资源和载体。然而,部分地方的政务服务数据信息仍然过度依附于机构或部门,未能打破职能条块分割和“信息孤岛”;线上平台停留在信息公开公示、表格下载、窗口预约登记、办事进度查询等运行状态,信息残缺且更新迟缓;线上平台可办理事项并非应上尽上,而是避重就轻、“好上先上”;部门式政务行政、数据资源壁垒仍然存在,线上办事时会遇到事项被生硬链接、跳转到对应职能部门的业务网站等问题。线上线下被割裂运行,数据信息难以共享互认,业务办理不同平台、信息更新不同步、不同渠道和载体服务事项不统一、服务标准差异大,流程再造难以启动,政务服务仍然是程序繁、耗时长、材料多、效能低。

    5.转变政府职能同频互促效应不显著

    政务服务改革绝不仅仅是政务服务供给方式的改进和服务细节的改善,其内在牵引在于转变政府职能。部分地方没有在转变政府职能上下足功夫,逃避转变政府职能过程中“削手中的权、去部门的利、割自己的肉”的阵痛,缺乏对改革的全局性统筹,重管理、轻服务,重审批、轻监管。显然,缺乏与转变政府职能同步推进的政务服务改革只能是隔靴搔痒,无法触及根本。换言之,没有实现转变政府职能的政务服务改革只能在形式上变花样,而无法在便民利企、服务经济社会发展上取得实质成效。这也就会出现作为窗口性职能的政务服务,不能准确传达社会的技术变革、发展诉求和建言“声音”,难以发挥政府职能定位与转变的驱动作用。同时,转变政府职能若不能充分及时落实到线上线下的平台窗口,打通便民利企“最后一公里”,也就不能强力驱动、推进改革进程,难以促成服务理念、方式与工具的变革,更难以发挥转变政府职能的同频互促效应。

    6.全国性政务服务标准化体系尚未健全

    国家层面先后印发系列政策文件推进改革,其中《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》从政务服务的基本原则、方法和技术等方面进行了规范,但政务服务的申请、受理、审查、决定、送达、互动等环节的全国性标准化服务体系仍有待健全。传统政务行政下的数据信息分散、分割,服务质量标准重行政程序规范,而轻成本核算和服务对象参与互动;全国性政务服务标准化体系的残缺,将加剧部门、地域、层级之间的数据交互不畅、系统集成度不高、业务协同不足、整体性效能不强等问题。这也就限制了系统对数据信息的整合、检索、比对、修正等作用的发挥,难以及时发现和处理办事事项不全面、不规范、不统一等问题;同一事项的办理流程在不同地区差异较大,服务缺乏明确规范,限制了政务服务事项和业务的跨区域协同、就近办理、多地无差别服务的可操作性,限制了改革在广度和深度上的推进。

    7.配套制度性规范存在短板

    我国电子政务立法起步晚,法律层级低,立法的理念和技术相对落后,现今又面临来自“互联网+政务服务”的新理念、新技术、新需求的挑战。虽然《优化营商环境条例》从立法上为政务服务改革提供了法规遵循、“好差评”制度也逐渐建立,但是,配套政务服务的制度性规范仍然存在明显短板。信息科技创新与转变政府职能融合驱动下的政务服务改革,具有服务事项内容繁杂、供给方法和渠道多元、数据信息资源庞大、公共数据信息安全敏感、服务对象满意度主观性较强等特征,这也暗含着多种易发性风险。比如,数据信息安全,在数据信息的采集、整合、挖掘、检测等过程中,都有可能出现泄露、丢失、被篡改、被窃取等问题,政府若缺乏专业安全保证团队辅助,将面临多环节、多终端触发的风险。社会资源参与机制不健全、社会互动渠道不畅、诉求信息传递失真等问题,限制和制约了政务服务及时有效地响应社会需求。制度环境建设如何适应改革的需要、如何传导改革动力与压力,以推进改革取得实效,是迫切需要跟进的目标性任务。

    四、优化政务服务改革的路径选择

    1.明确改革的理念是以人民为中心的公共治理逻辑

    从政府合法性来源来看,政府的任务是为所有公民提供生存、稳定以及经济和社会的福利,这是绝大多数现代国家的最高目标[20],而维持政府合法性的一个办法是实现国家目标。政务服务直接面对企业和群众,是政府的窗口性职能,在老百姓心中它一定程度上就是“政府”,是“整体性政府”的重要外在形态,其运行逻辑和效率關乎企业和群众的切身利益,是建设人民满意的服务型政府的重要测度指标,也关乎经济社会运行。这就要求改革着力于优化政务服务的供给方式和形式,打造“整体性政务服务”,让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便,这样的出发点和归属点契合以人民为中心的公共治理逻辑。从政府治理绩效来看,政府绩效可以直接通过公民参与评估过程来提高公民对政府的信任,也可以通过改善公民对政府绩效的理解来间接提高公民对政府的信任[21]。政务服务改革正是从这两个维度着手,摆脱以政府为中心的理念,转而从企业、群众的一件事出发,转变政府职能,让政务服务线上线下平台为“办好一件事”协同运转,给企业和群众带来省时省力、轻松办事、一个链条办好的办事体验,提高服务效能和政府治理绩效。作为“放管服”改革题中之意的政务服务改革应深入对标电子商务的优秀机制设计和运行模式,将电子商务的运营平台架构、智能挖掘客户需求与多元方案式供给、客户知情、过程追踪、满意度互评、意见反馈等模式要义应用于政务服务改革。通过信息科技创新和转变政府职能有机融合,将以人民为中心的公共治理逻辑重塑落实到互联网时代政务服务中,以用户为中心,增强人民的获得感和幸福感,增进社会公共价值。从社会公共利益来看,信息科技创新已然融入社会运行和国家治理,在强调高效率、高质量发展和增进公共利益的场域内,忽视市场和社会对政务服务效能的体验、弱化公共利益的施政策略必然捉襟见肘,甚至会酿成治理危机。政务服务改革将企业和群众对政务服务的便捷性、满意度作为绩效评测标准,这就要求多管齐下,提供更高效率和质量的政务服务,切实降低制度性交易成本以增进公共利益,切实回应人民对发展的需求,推进国家治理现代化进程,这正是以人民为中心的公共治理逻辑的落实和回归。

    2.明确改革的学理性指向在于以善治为愿景的持续创新与优化

    政务服务作为政府治理的重要内容,其价值取向是公共治理模式探索的核心要件。新公共管理运动试图以竞争作为机制重塑政府,但实践中常侧重于私有化[22],强调将市场机制引入政府和公共服务管理[23],但其在追求经济、效率和效益中对公共价值的关注不足。相对而言,政务服务改革不是直接引入市场机制,运用社会化、市场化工具改造政府以提高效率,而是政府学习借鉴电子商务平台的架构体系和运行模式,以大数据、云计算、智能化等信息科技为技术工具,主动从转变政府职能上着力降低制度性交易成本,改善企业、群众的体验,提高政务服务效能,进而提升政府治理绩效。新公共服务理论注重对服务对象(公民)的回应,强调民主、协商、联盟和公共利益[24],但更多是理念的提出,并未找到工具载体和实现路径。而政务服务改革精准置身于互联网时代场景,以信息科技创新、转变政府职能为主要驱动和工具载体,通过政务服务改革,切实回应企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题,化解社会发展变革中政府治理的“迟滞危机”,推动政府治理的优化。治理理论强调“公共的和私有的制度时常相互啮合、依存,而不是相互隔绝”[25],要用多中心的治理制度方法实现公共资源的适度治理。而政务服务改革的根本在于创建一种国家与公民社会的互促共进关系以及参与社会运行的行动协调机制,实现对公共治理的共治共享。也可以说,政务服务改革是一个从便民利企出发,历经借力信息科技创新、引导公民行为、管理社会事务,权力向社会和民众回归,持续转变政府职能,增强公民共识和政治认同感,从而走向善治的过程。它不应停留在国家、省或市级层面,而要将网上平台与基层综合服务平台同步建设、深度融合,推进政务服务改革的全覆盖;同时,创建有利的公共治理生态,让政务服务改革造就的示范引领效应不断叠加、融入国家治理体系,从而提升政府治理绩效和国家治理能力,增进公共利益和人民福祉。

    3.以深度融入信息科技创新为重要驱动和支撑,促成政务服务更加便捷高效

    互联网时代信息科技正在打破分割人群的边界,公共治理的地域属性日趋虚化[26],政务服务改革应主动聚焦于整合信息科技创新和数据信息资源。从整合政务服务网(平台)到破除参与主体间的利益纠葛,畅通数据信息跑道,实现数据信息资源共享互认,再到构建全流程一体化政务服务体系,都需要借力信息科技手段,储备、匹配有效的技术工具和载体。要从挖掘数据信息规律到多元化、智能化的政务服务供给模式,到充实政务服务的工具箱,发挥信息科技创新与转变政府职能的有机融合对政务服务流程再造和业务协同的强劲驱动作用,促成政务服务的便捷高效。

    4.以企业和群众的需求为导向,从“办好一件事”出发,推进线上线下无缝对接

    互联网时代,要素流动向度增加、参与主体交互频繁,公共服务的需求和供给复杂多元,传统政务行政显然疲于应对、难以高效。然而企业和群众不愿或较少考虑政府部门的任务繁重和权责分工,他们期望在办事时能够体验到“整体性政务服务”带来的高效率、高质量服务,享受降低制度性交易成本的红利。这就要求政务服务改革推进业务协同、数据共享和流程再造,线上线下无缝对接,持续优化业务协同办理服务机制,实现从用户办事围着政府部门“转”(以政府治理为中心),到政府围着用户“转”(以用户需求为中心)的转变。同时,要从“办好一件事”出发,引入电子商务的先进理念、平台架构和运行管理模式,线上线下无差别地同步进行咨询、受理、办理、查询、互动等环节,激活政务服务,释放出有利于经济社会发展的新动能、新红利;整合政务服务资源,精准对接用户需求,以一体化在线服务平台为枢纽,让流程与信息协作激活平台的内在活力[27],塑造便利、高效、满意的政务服务体验。

    5.将转变政府职能作为改革的必备要件和内生牵引,促成两者的同频互促

    转变政府职能不单是简政放权和重心向公共服务倾斜,更应对政府角色定位作根本性审视,这是一个审时度势、及时因应的过程[28]。政府作为国家治理体系中的重要主体,其角色定位框定了政务服务的宗旨及其改革的基调与方向。现阶段,市场在资源配置中起决定性作用,政府的主要职责和作用是保持宏观经济稳定、优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵,这是“中国特色政府角色观的雏形”[29]。它明确了政府职能的重心在于提供更为优质的公共物品或服务,这也是建设服务型政府的根本导向。这就要求把界定政府角色、明確职能边界作为政府行为的前置环节,把政府职能转变到服务市场和社会上来。虽然转变政府职能有多种方法可选、多种工具可用,但是达成转变政府职能与政务服务改革同频互促,有利于明确政府的角色定位、理顺国家治理的体制机制、激发政府职能转变的内生动力,有利于政务服务效能提升、政府治理绩效优化、减少制度性交易成本,也有利于创设转变政府职能与政务服务改革相互支撑、优化和检验的同频互促机制。政府只有在转变政府职能的过程中,精简行政许可、减少审批事项、改进办事流程,减环节、减材料、减时限,减轻市场主体负担,提升政务服务效能,才能激发市场活力和社会创造力,更好地适应和服务经济社会发展,建设人民满意的服务型政府。

    6.以便民利企为目的,完善涵盖全流程的标准化服务体系

    构建全国性政务服务标准化体系是改革的过程性、工具性目标,也是实现终极目标的基础保障。在建设推进中,要进一步完善网络支撑、身份认证、电子印章、电子证照、数据共享等环节的统一标准和规范;制定“好差评”评价制度的实施细则,防止其停留在等级评定(“很好”“好”“一般”等)层面,明确将政务服务的规范化、科学性和服务对象满意度作为标准,创建便民利企的服务标准体系。在此基础上,以提高服务质量和效能为绩效导向,构建事项清单、办事指南、考核评估指标、服务理念等标准化规范体系。以法律等制度明确赋予电子证照、电子签章等的效力,使其运行有法可依、有章可循,良性供给;推进数据共享互认与业务集成协同。对数据信息流动和办事业务流程通过数据库进行存储、维护和审计,确保线上线下全流程留痕、公开透明无差别办理,压缩自由裁量权,实现政务服务全流程标准化。地方可以全国标准化体系为遵循,因地制宜地创新探索政务服务的具体供给形式。

    7.补齐短板性配套制度,优化改革的制度环境,提高改革的可持续性

    信息科技解决的是政务服务改革的技术问题,而改革成效如何或者说能推进到哪一步,管理制度配套至关重要。除了技术性的制度配置之外,政务服务改革首先需要着力补齐短板性配套制度。制定完善信息保护的法律制度,强化实时动态监管,构建数据信息安全的防范、监测、通报、响应和处置机制。构建政务服务供给中社会参与的制度规范和参与权利保护制度,构建社会参与主体、企业、民众等利益诉求表达收集机制,使多元主体在政策流程中表达受众需求,促进服务效率和质量提升[30],同时畅通咨询建议、反馈互动、监管服务等渠道,构建改革问责制度与机制;引入多维度观测机制,明确服务、互动、改进等环节的闭环管理制度,进而在公共政策制定和公共服务供给中构建起组织学习与自治的生态。另外,我国地方官员推动改革的主要原因和动力是经济绩效、晋升机会的竞争[31],抓住这个地方治理的“拉环”,将服务对象满意度、优化营商环境的效能以足够权重纳入官员晋升考核体系,有利于改革取得实效。同时,以考核促进相邻地区政府间的学习与竞争,激发“邻里效应”[32]和改革动力,提高改革的可持续性。

    五、结? ?语

    互联网时代的政务服务改革关乎民生福祉、关乎国家治理体系和治理能力现代化建设,应得到及时关注和推进。本文从信息科技创新驱动政府治理切入,回溯互联网时代政务服务改革的兴起,梳理其基本模式、操作化机制和逻辑,审视其主要问题,提出优化路径。这是对政务服务改革研究议题的必要整合和提炼,是对“最多跑一次”“只进一扇门”等模式研究框架的有效整合,从而系统性地构建理论发展可挖掘、实践创新可复制的改革经验蓝本。但是,相对于各地探索创新的多样性、差异性,本文对改革的基本模式及其运行机制的梳理只是梗概,有待进一步从区域、时序、载体、实效等维度进行细分与比较;此外,对当前改革存在的问题及优化路径的分析,仍需进一步从公共管理学等多学科视角进行融合性审视和优化。总之,互联网时代的政务服务改革仍需优化推进,它将成为公共治理变革的必经之路和重要的战略高地。

    注釋:

    中国互联网络信息中心于2020年9月29日发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》。

    中国信息通信产业研究院于2019年4月18日发布的《中国数字经济发展与就业白皮书(2019年)》。

    商务部于2019年5月29日发布的《中国电子商务报告(2018)》。

    联合国于2018年9月21日发布的《2018联合国电子政务调查报告(中文版)》。

    国务院于2019年10月22日颁布的《优化营商环境条例》第一章第三条规定,国家持续深化“放管服”改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力。

    习近平总书记2013年9月17日在党外人士座谈会上的讲话。

    李克强总理2016年5月9日在全国推进“放管服”改革电视电话会议上的讲话。

    2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

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    (责任编辑? ?周巍)