美国国家安全委员会创建原因探析
【摘要】1947年，美国《国家安全法》出台，据此正式成立了国家安全委员会。美国国家安全委员会的创立，与第二次世界大战是分不开的。二战在政治、军事、经济等各方面对美国造成了巨大的压力，战前的体系不再适用；二战结束后，国际上逐渐形成了两极格局，加之罗斯福总统在战争期间领导赢得反法西斯战争胜利的同时，在政治体系中造成了相当大的混乱，为使国家机器更加高速有效地运行、应对新出现的威胁，也是为了制衡总统过于随心所欲的权力，国家安全委员会应运而生。
【关键词】美国国家安全委员会；二战；冷战；罗斯福
二战前，美国长期奉行孤立主义。然而，二战后美国以国家安全委员会的创建为主要特征，在政府体制、国家安全观念和总体政治发展趋势上发生了剧烈的转向。第二次世界大战和冷战的开始重新塑造了以美国国家安全委员会为轴心的美国国家安全体制。作为总统制定国家安全政策的主要平台，国家安全委员会已成为美国国家安全政策的中心。在此，本文尝试从以下几个方面分析美国国家安全委员会诞生的原因所在。
一、二战对美国的冲击
1941年12月7日，珍珠港硝烟燃起，美国仓促卷入第二次世界大战。在这个新式远程作战武器层出不穷的年代，美国认识到，“中立”不能自保，海洋也不再是保护国土的天然屏障。
二战撼动了美国传统的国家安全，也暴露出许多体制上的严重问题。战争中，美国政府的军事指挥体制、政府组织体制和决策程序都出现了问题，特别是军种之间、军事部门和外交部门之间缺乏协调，而且缺乏战争所必需的动员国内资源的机制。[1]如陆军和海军部门分立，两军种之间仅设一个“陆军与海军联合委员会”负责联络与协调，陆海军各行其是，缺乏合作。为此，在战争期间，政府和军队内出现了不少制度上的变更或组织上的临时变化。如1942年2月，美国总统运用战时特权，仿效英国建立了参谋长联席会议，协助总统指挥陆、海军联合作战；1944年12月，国务院-陆军部-海军部协调委员会创建，协调三个部门在政治军事相关问题上的观点。然而，因为制度本身存在缺陷，这些机制中的各个部门仍多是站在自己的角度解决自家的问题，无法摒除部门利益，站在更高层级整合外交军事。
同时，这场席卷全球的战争使美国认识到，战后，“国家安全”将成为一种凌驾于一切政府事务之上的“高位政治”；一个国家必须置身于国际体系的框架下，才是保卫本国安全的最优路径；国家安全不仅限于国土安全，更要通过发展力量将美国的价值观主动推及国际社会，否则只能处于被动地位。为适应新形势，机构改组势在必行。
二、总统个人带来的混乱
在二战前的美国历史上，总统与国会的关系是相互制衡的，总统与国会没有一方总是处在支配对外政策的地位上，支配地位的取得是随着政治环境的不断变化而转换的。在二战期间，国会因人员庞杂、权力分散、决策速度缓慢等固有缺陷，难以及时作出对外决策，所以国会往往将外交权让与总统，总统权力因以得到扩张。
1933年，富兰克林·罗斯福就任总统。他是一名喜欢通过非正式方式、临时机构处理政事的总统。1939年根据《政府改组法》，罗斯福建立了“总统行政办公室”，该机构的工作人员为总统的需要服务。由于事务的繁杂，不久，罗斯福就扩大了“总统行政办公室”的规模，使之成为总统的助手和顾问班子，并依靠这些没有固定体制，工作有很强灵活性和适应性的班子进行政府日常管理。[2]尽管战争期间建立了像参谋长联席会议一类的军种之间的协调组织，但总统并没有使其发挥设计上的功能。这种方式为罗斯福本人运作政府进行国家管理提供了很大的便利，但也带来了很大的隐患——正式的制度结构发挥不出应有的作用，甚至造成了机构和行政人员的混乱。许多高层领导人不希望这种混乱的组织形式延续。加之1945年4月罗斯福病逝，杜鲁门仓促接任总统，对此前罗斯福做出的秘密决定了解甚少，而他自身也缺乏必要的专业知识和经验来应对二战结束、冷战启幕后的混乱国际国内局势，因此，国会迫切需要一个协调机构，在限制总统权力的同时，帮助总统应对挑战。
三、冷战的启幕
第二次世界大战彻底打破了长久以来以欧洲为中心的世界格局，世界历史从欧洲列强主宰的旧时代，过渡到了两极格局的新时代，美苏集团对立成为国际体系的新特征。美国在一战后试图干涉世界秩序却无疾而终，而这一次，令世界各国难以企及的综合国力使美国得以按照实现自身利益的方式主导国际秩序。
1946年2月22日，美国驻苏代办乔治·凯南给美国国务院发了一份长达8000字的电报。“长电”中，凯南对战后苏联战略进行分析，他认为，美国对外政策的基本目标必须是：第一捍卫国家安全，使国家始终有能力在不受外国严重干涉或干涉威胁的情况下追求自身内部的发展；第二推进本国人民的福利，办法是促进形成一种世界秩序，其中，一国能够对其他国家的和平和有序发展做出最大的贡献，并从它们的经验和能力中获得最大的裨益。[3]“长电”指出，苏联对世界的认知及其行为源于俄国传统的不安全感，而马克思主义意识形态则为这种不安全感提供合法依据。意识形态的冲突使美国认为苏联对自己的利益构成威胁。为了尽可能遏制苏联，增强国家安全，谋求世界霸主地位，有必要建立一个多层次的协调机制，以便在战略层面上作出高效决策，弥补传统外交体制和国家安全体制中的缺陷。
在以上综合因素影响下，1947年7月26日，国会通过《国家安全法》，确立了美国战后包括军事与外交在内的整个安全体系，其中最重要的就是国家安全委员会的成立，这一机构发展的过程基本反映了美国在政府形制、政治过程、意识形态等各方面产生的变化。
参考文献
[1]牛可：《埃伯斯塔特报告：战后美国安全体制的基石》，《世界知识》，2009年第3期.
[2]张逯婧：《论冷战初期美国国家安全委员会的建立》，西安：陕西师范大学，2012年，第19页.
[3][美]约翰·加迪斯著：《遏制战略 战后美国国家安全政策评析》，时殷弘、李庆四、樊吉社译，世界知识出版社，2005年，第27页.
作者简介
张若凡（1990—），天津人，中外政治制度专业2013级研究生，单位：天津师范大学政治与行政学院。
