部分省份省级档案行政权力清单实证分析

    刘东斌

    

    

    

    摘? 要：对9个省份省级档案行政权力清单统计得知，不同地区档案行政权力的数量、类型、依据等方面存在很大的差异，在分析其成因的基础上，提出建立档案行政权力清单的路径与方向：统一划分档案行政权力分类标准，建立程序保障、责任约束和有效监督机制。

    关键词：权力清单;权力清单制度;档案行政权力

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。” 2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求省级政府要在2015年底、市县两级政府要在2016年底完成权力清单工作。

    “所谓权力清单，就是把各级政府及其所属工作部门掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。”[1]十八届三中全会以后，广州率先公布政府权力清单。此后，全国各级政府陆续跟进，“截至2014年底，已有浙江、广东、湖南、湖北、吉林、河北、江苏、福建、安徽、贵州等10多个省份公布了省级政府部门行政权力清单。不少市县政府也已公布或即将公布本级政府权力清单。行政权力清单制度的推行取得了明显成效”。[2]随着各级政府权力清单的公布，各级档案行政管理机构也公布了各自的档案行政权力清单。本文依据2015年8月底之前已经公布的9个省份省级档案行政权力清单作出实证分析。

    1 ??9个省份省级档案行政权力清单公布情况

    1.1? 浙江省。浙江省省级部门保留的4236项权力全部被公布在浙江政务服务网上（http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html）。其中省档案局涉及行政许可3项、行政处罚4项、行政强制4项、行政确认2项、行政奖励2项、其他行政权力7项共6种22项。

    按法律法规规章依据来说，共涉及10部：《档案法》、《档案法实施办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《科学技术档案工作条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》、《行政处罚法》、《信访条例》、《行政复议法》。

    1.2? 山东省。山东省省级部门保留的4236项权力全部被公布在山东省人民政府网上（http：//www.sdbb.gov.cn：8003/gspt/eps/epsindex.jsp）。其中省档案局涉及行政征收1项、行政处罚4项、行政监督1项、行政确认2项、其他行政权力10项，共5种18项。

    按法律法规规章依据来说，共涉及9部：《档案法》、《档案法实施办法》、《山东省档案条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《科学技术档案工作条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《关于向从事档案工作三十年的人员颁发<荣誉证书>的通知》、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》。

    1.3? 安徽省。安徽省省级政府权力清单以省政府文件的形式发布在安徽省政府信息公开网上（http：//xxgk.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/731/2014/10/31/804028094142.html）。其中省档案局涉及行政规划1项、其他行政权力11项共2种12项。未列出法律法规规章依据。

    1.4? 广东省。《广东省行政审批事项通用目录》是我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式“纵向权力清单”。发布在省政府网站（www.gd.gov.cn）。其中省档案局涉及行政许可3项、非行政许可审批2项、行政处罚1项、行政检查2项、行政指导10项、其他68项，共6种86项。

    按法律法规规章依据来说，共涉及43部：《档案法》、《档案法实施办法》、《政府信息公开条例》、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加强和改进新形势下档案工作的意见〉》、《社会主义新农村建设档案工作示范县实施办法》、《国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》、《机关档案工作条例》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《全国档案馆设置原则和布局方案》、《国家重点建设项目档案管理登记办法》、《关于建立中小学档案教育社会实践基地开展档案教育的通知》、《重大建设项目档案验收办法》、《市、县级国家综合档案馆测评办法》、《全国中小学档案教育社会实践基地建设管理暂行办法》、《国家档案局数字档案馆建设指南》、《国家档案局数字档案室建设指南》、《国家档案局办公室关于印发全国数字档案馆（室）建设推进会文件的通知》、《广东省档案条例》、《印发广东省档案局（馆）机构编制方案的通知》、《关于拍摄、收集中央领导同志在粤活动和省委、省政府重要政务活动声像资料的复函》、《广东省市县档案馆建设补助专项资金管理办法》、《广东省档案馆收集档案范围实施细则》、《广东省执行〈国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法〉实施细则》、《广东省国有企业资产与产权变动档案处置工作规程》、《广东省驻境外及港澳地区国有企业档案管理办法》、《广东省档案中介机构备案登记管理办法》、《广东省名人档案管理办法》、《广东省市（地）、县级国家档案馆目标管理考核标准》、《关于全省国家综合档案馆实行年度评估的意见》、《关于继续推进全省国家综合档案馆年度评估工作的通知》、《关于在我省开展创建示范档案馆的意见》、《省档案局、省民政厅、省农业厅关于转发〈社会主义新农村建设档案工作示范县实施办法〉的通知》、《广东省省直单位档案工作年度评估办法》、《广东省省直档案工作示范单位创建办法》、《广东省企业档案工作规范测评办法》、《广东省高等学校档案工作水平评定办法》、《关于全省建设项目档案工作巡查情况的报告》、《广东省机关档案综合管理达标升级办法》、《广东省市、县级国家档案馆建筑设计方案审核办法》、广东省档案局《关于转发〈重大建设项目档案验收办法〉的通知》。

    1.5? 湖南省。湖南省省级部门保留的3700项权力全部被公布在湖南省人民政府网上（http：//wsbs.hunan.gov.cn/webappsd/sdgl/sdgl/administrativepower/powerlist.jsp？areaCode=439900000000）。其中省档案局涉及行政许可1项、行政确认1项、行政奖励1项、行政处罚2项、行政监督1项、其他行政权力2项，共6种8项。

    按法律法规规章依据来说，共涉及4部：《档案法》、《档案法实施办法》、《湖南省档案条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》。

    1.6? 河北省。河北省省级部门保留的3995项权力全部公布在河北省机构编制网上（http：//www.hebjgbz.gov.cn/hebbianban/qd/qlqd/）。其中省档案局涉及行政许可4项、非行政许可审批2项、行政处罚2项、行政强制1项、行政确认1项、行政奖励1项、行政监督1项、其他类10项。共8种22项。

    按法律法规规章依据来说，共涉及12部：《档案法》、《档案法实施办法》、《河北省档案工作条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》、河北省“两办”《关于加强档案工作的意见》、河北省“两办”《关于全省评比达标表彰项目的通报》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《河北省档案收集管理办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《行政复议法》。

    1.7? 江苏省。江苏省省级部门保留的5647项权力全部被公布在江苏省人民政府网上（http：//www.jssbb.gov.cn/xzql/index.action）。其中省档案局涉及行政许可4项、行政处罚5项、行政奖励1项、其他2项，共4种12项。

    按法律法规规章依据来说，共涉及3部：《档案法》、《档案法实施办法》、《江苏省档案条例》。

    1.8? 福建省。福建省省级部门保留的项权力全部被公布在福建省人民政府网上（http：//www.fujian.gov.cn/ztzl/zfxxgkzdgz/xzql/xzqlqd/）。其中省档案局涉及行政处罚1项（包括4个子项）、行政监督检查2项、其他2项，共3种5项。

    按法律法规规章依据来说，共涉及5部：《档案法》、《档案法实施办法》、《福建省档案条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》。

    1.9? 贵州省。贵州省省级部门保留的3700项权力全部被公布在贵州省人民政府网上（http：//www.gzgov.gov.cn/xxgk/xzqlgk/201507/t20150703_296044.html）。省档案局（省地方志办、省档案馆）涉及行政许可2项、非行政许可1项、行政处罚5项、行政服务24项，共4种32项。

    按法律法规规章依据来说，涉及档案方面的共22部：《档案法》、《档案法实施办法》、《贵州省档案条例》、省政府《关于省直机关继续实施的行政许可事项的决定》、省政府办公厅《关于调整省直机关继续实施的非行政许可审批项目目录的通知》、《贵州省档案局（贵州省地方志编纂委员会办公室、省档案馆）主要职责内设机构和人员编制方案》、《贵州省档案专业中、高级职务任职资格申报评审条件（试行）》、《国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》、《贵州省国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》、《国家重点建设项目档案管理登记办法》、《贵州省重点建设项目档案管理登记实施意见》、《重大建设项目档案验收办法》、《贵州省〈重大建设项目档案验收办法〉实施细则》、《科学技术研究档案管理暂行规定》、《城市建设档案归属与流向暂行办法》、《贵州省企事业单位档案管理评估办法》、《电子文件管理暂行办法》、《贵州省各级国家综合档案馆档案收集办法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》、《档案馆工作通则》、《各级国家档案馆开放档案办法》。

    涉及地方志方面的共2部：《地方志工作条例》、《贵州省地方志工作规定》。

    2? ?9个省份省级档案行政权力清单的特征及成因分析

    2.1? 9个省份省级档案行政权力清单的特征

    2.1.1? 同级权数不同。上述已经公布权力清单的9个省份省级档案行政管理机构，虽然层级相同，但列出的权力数却十分悬殊。广东省最多，共有86项;福建省最少，只有5项。数量相差17倍多。9个省份省级档案行政权力数量统计，见表1。

    

    2.1.2? 权力类型不同。除了权力数量有差异外，权力类型也不相同。上述已经公布权力清单的9个省份省级档案行政管理机构，虽然同样担负管理档案事务的职能，但列出的权力类型和类型数量并不一样。

    从类型上看：9个省份省级档案行政管理机构共涉及行政许可、非行政许可、行政处罚、行政监督、行政确认、行政奖励、行政强制、行政检查、行政指导、行政服务、行政征收、行政规划、其他行政权力13种。具体分省情况如下：

    广东：行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政检查、行政指导、其他

    贵州：行政许可、非行政许可、行政处罚、行政服务

    浙江：行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政奖励、其他行政权力

    河北：行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政奖励、行政监督、其他

    山东：行政征收、行政处罚、行政监督、行政确认、其他行政权力

    江苏：行政许可、行政处罚、行政奖励、其他

    安徽：行政规划、其他行政权力

    湖南：行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政监督、其他行政权力

    福建：行政处罚、行政监督检查、其他

    从数量上看，最多的是河北省，有8种;最少的是安徽省，只有2种，平均5种，最大种类差为6种。9个省份省级档案行政权力类型数量统计，见表2。

    

    2.1.3? 权力依据不同。在权力依据上，从依据的层级上看，有些只列出了法律、法规、部门规章与地方法规（如福建、江苏、湖南、山东、浙江）;有些则将法律、法规、部门规章、地方法规与规范性文件一并列出（如贵州、河北、广东）;有些则没有列出（如安徽）。

    从权力依据的数量上看，9个省份省级档案行政权力依据的法律、法规和规章少则几部，多则几十部，差距非常之大。具体情况见表3。

    

    2.1.4? 详略程度不同。在权力清单的详略程度上也存在不同。有些详细列出了权力类型、项目名称、权力名称、实施主体、实施依据、权力层次、承办机构（如河北、山东）;有些详细列出了权力类型、项目名称、权力名称、实施主体、实施依据、权力层次（如福建、贵州、湖南、浙江）;有的只列出了行使层级、权力类别、项目名称、实施依据（如江苏）;有的仅列出了项目名称和权力类型（如安徽）;还有的根据权力类型的不同，列出详略不同的内容（如广东）。有的附有详细的流程图，有些则没有。

    2.1.5? 行使层级不同。在权力的行使层级上，有些将权力分为省级保留，市、县（市、区）属地管理，共性权力，审核转报等四级（如山东、浙江、湖南）;有的划分成省级行使，属地行使二级（如江苏、福建、贵州）;有的则没有划分层级（如安徽、广东、河北）。

    2.1.6? 承办机构不同。在权力的具体承办机构上，有的（如河北）几乎涉及档案局的所有内设机构，有的（如山东）只涉及一两个内设机构。

    此外，还有主体隶属不同、主体职权不同、公布渠道不同等特点。限于篇幅，这里不详述。

    2.2? 9个省份省级档案行政权力清单特征的成因分析

    2.2.1? 标准不一所致。“权力清单的规范不够具体是指权力清单的分类标准、格式规范、运行流程等由各地行政机关自主设计和确定，还未形成全国统一的标准。”[3]各省的权力划分标准不一，有些分为十种，有些分为九种，还有些分为七种，并且在权力名称上也不尽相同。这就导致9个省档案行政权力分类上出现差异。

    2.2.2? 依据差异所致。“权力依据，有的包括法律法规规章;有的则扩充到法律法规规章及省政府三定方案文件。”[4]正是这种权力依据的差异，导致依据层级与依据数量上的差异，进而影响到权力数量上的多寡悬殊。

    2.2.3? 对行政权力与行政行为的关系缺乏认识所致。“行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，‘无形的行政权力只有通过‘有形的行政行为来体现。”[5]然而，我们一些人由于对行政权力与行政行为的关系少有了解，对档案行政管理过程中的许多行政行为熟视无睹、不以为意，完全没有意识到这些行为就是权力。

    2.2.4? 多时不用所致。与上述“对行政权力与行政行为的关系缺乏认识所致”不同的还有另一种情况，就是有些权力“长期不用”（比如档案鉴定、接收档案、提前或延期开放档案，等等），使我们一些人忘记了，甚至根本就没有意识到，还有这样一些权力，一些当作之为。

    2.2.5? 思维惯性所致。行政权力清单开始于行政审批制度的改革，但行政权力不仅仅局限于行政审批权。但我们一些人受思维惯性影响，只将行政审批和行政执法权视为行政权力，完全忽略了行政权力所包括的其他权力。

    2.2.6? “清水衙门”观念所致。在档案界，我们一直认为档案部门是“清水衙门”，无职无权，从而导致在建立权力清单时，仍然认为我们没有多少权力。有媒体报道称，武汉市在制作“权力清单”时，某局为了避免监督，自称“清水衙门”，一项权力也没有。纪委分管领导得知后，直接找到该局局长，当面质问：如属实，是否可依法撤销这一部门？局长这才认真对待。后来，这个“清水衙门”清理出了十几项权力。[6]这一案例对我们颇有启发，值得思考。

    2.2.7? 机构混编所致。地方档案行政管理机构“局馆合一”、“局馆分立”、“档案局（史志办、档案馆）混编”（如贵州），造成职能上有所不同，自然也会影响到行政权力多少。

    2.2.8? 研究与实践脱节所致。权力清单制度已经出现多年，成为近几年理论与实践“双热”的内容，但档案界对此的研究非常冷清。截至2015年8月29日，只有《中国档案报》2015年发表了2篇相关报道（《广东9项档案行政审批事项列入“纵向权力清单”》、《烟台：公布30项档案行政权力清单》），相关理论研究和实践总结文章极其稀少，理论和业务研究与实践脱节严重。

    3? 建立档案行政权力清单的路径与方向

    3.1? 确立统一划分档案行政权力的分类标准。对档案行政权力应该进行类型化的科学管理，使用统一的分类标准划分档案行政权力的类型，避免不同地方的档案行政管理机构中同一性质的权力类型出现不一致的混淆状态。要根据统一的标准将性质相同的档案行政权力归为一类，并以法律法规的形式固定为类型化的档案行政权力，在法律法规上设置各种类型档案行政权力运行的要件，要求档案行政权力运行时必须符合这些法律法规要件，以此保障档案依法行政的实现。

    3.2? 构筑档案行政权力清单制度的程序保障体系。在档案行政权力清单中权力行使的具体程序上，应通过档案行政权力清单信息的公开和分类索引，将档案行政权力行使的程序、所需的手续及时限等预先详细公布，明确档案行政权力清单信息查询的具体程序，任何部门不得再任意设立程序、任何额外的手续和索取额外费用，更不得逾越时限行使档案行政权力，以程序法定化的方式从实质上保障档案行政相对人的权利。

    3.3? 建立档案行政权力清单制度的责任约束机制。档案行政权力清单中的权力运行的刚性约束在于责任制度的建立。我们在公开档案行政权力清单的同时，要有针对性地通过立法确立责任清单，规定档案行政职权的不履行、不适当履行、不全面履行的责任情形、承担责任的主体以及追究责任的程序等。通过建立档案行政问责机制和责任倒查机制，实现对档案行政权力的责任约束。

    3.4? 确保档案行政权力清单制度监督机制的有效落实。要对档案行政权力清单制度进行有效监督，就要建立档案行政权力清单中权力运行的动态监督机制，除了内部监督之外还应注重外部监督的作用，在外部监督中除了党的监督、人大监督、司法监督外，还应注重公民监督的作用。

    * 本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段成果。

    参考文献：

    [1]刘良军.准确把握“权力清单”的内涵与外延[J].领导科学论坛，2014（12）：5～6.

    [2]陈向芳，邓薇.行政权力清单制度评析及完善——以制度价值为研究视角[J].广东行政学院学报，2015（3）：9～15.

    [3]陈伟，杨超. 权力清单制度建设中的主要问题及消解路径[J].南方论刊，2015（7）：35～37.

    [4][5]罗亚苍.权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理，2015（6）：29～33，45.

    [6]李婧：权力清单，政府“割肉”的过程[EB/OL].2014-11-05.http：//legal.people.com.cn/.

    （作者单位：濮阳市档案局? 来稿日期：2015-08-16）