《突发事件应对法》视角下我国应急科普机制的构建
宋敏 付浩然
[摘 要]现代社会突发事件频繁发生，影响着人民的生命健康安全和经济社会发展。公众科学素养的高低与否在一定程度上决定着突发事件应急处理的成效。新冠肺炎疫情防控中暴露出了应急科普机制缺位、法律法规保障不足、应急科普不受重视、公众科学素养欠缺等问题。该文围绕我国应急科普体系的构建，在分析上述问题的基础上，借鉴海外经验，提出完善《突发事件应对法》等法律法规，建立多方工作协调机制，打造专业化队伍等建议。
[关键词]突发事件 突發事件应对法 应急科普机制
[中图分类号]G315
[文献标识码]A[文章编号]10019596（2020）050045-05
2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情让中国一时进入了“暂停”模式，全国上下在党中央的科学指挥下迅速行动，以最短的时间控制住疫情，经济社会“重启”并逐渐步入正轨。尽管我们齐心协力成果显著，但就应对新冠肺炎疫情的全过程看，民众的应急意识、应急认识、应急知识和政府的应急行为、法律实施等均存在短板。现代社会是一个高风险社会，各种突发事件，如自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件以及其他各类不稳定因素时有发生，而公众科学素养不足成为政府应对和处置突发事件面临的一项重大挑战。应对突发事件重在预防，是《突发事件应对法》的规定精神，健全应急科普机制能够消除民众因常识
匮乏和经历欠缺可能引发的恐慌，提高民众的自救与互助能力，降低突发事件带来的各种损失和政府应急管理与处置的难度，因而其构建具有现实的紧迫性。本文以《突发事件应对法》中的规定为基础，分析我国应急科普机制的现状、存在的问题，并借鉴海外经验，提出相应的对策和建议。
一、突发事件与应急科普的内涵界定
（一）突发事件的内涵
我国2007年颁布实施的《突发事件应对法》第三条规定，突发事件是指突然发生造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，因而天灾人祸都包含于此。
突发事件具有如下特点：第一，不可预测性。突发，意味着人们对事件的发生不可预测，缺乏充分准备，正常生活和社会秩序受到相当大的影响，如地震的预测到目前为止仍然是世界性难题。第二，不确定性。既包括事件的发生和变化具有高度的不确定性，也包括控制和结束的不确定性，如传染病。此次新冠肺炎病毒的传播从开始的近距离接触到后来的无症状感染，以及在世界各地的全面爆发，无法预测结束的时间。第三，破坏性。突发事件本身会对公众的生命、财产安全，自然生态环境、社会秩序乃至公众的心理健康造成极大的威胁与破坏。同时，会衍生出其他事件的发生，造成极大的人员和经济损失，且事后恢复与重建均需要较长的周期。
《突发事件应对法》第三条将除社会安全事件外的突发事件根据社会危害程度、影响范围等因素分为四个等级：特别重大、重大、较大和一般。国务院《特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行）》分别对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会事件进行了界定，以及特别重大和重大事件的等级划分。
（二）应急科普的内涵
1.科普与应急科普。科普是科学普及的简称，是通过浅显的、通俗易懂的方式和多种传播途径，使科学思想和方法走进大众，让大众接受自然科学和社会科学知识的活动。应急科普是科普的一部分，是政府为了提高公众应对及处理突发事件的科学意识及能力所开展的各种知识、技术普及工作，不仅包括突发事件发生过程中开展的科普工作，如在共性交叉的领域的心理疏导，在某一重大事件中的逃生、求生等，还包括常态生活中为了提高公众防范各种突发事件的安全意识而展开的知识宣传工作[1]，如“全国防灾减灾日”“全国科普活动周”等活动。
2.应急科普机制。应急科普机制是针对有可能出现的各类突发事件，在常态生活中以及在突发事件发生后，由科普管理部门统筹指挥，各部门相互配合协作，动员社会各界力量参与，普及与突发事件有关的科学知识，提高公众的应急意识和求生能力，建立快速反应、有序应对的动态工作机制。其存在的目的是增强公众的公共安全意识、社会责任意识和自救、互救能力，提高各级组织的应急管理水平，最大限度预防和减少突发公共事件的人员伤亡和财产损失，维护社会稳定。无论是公务员、企事业单位职工还是普通百姓，如果在日常工作生活中学习、掌握了一定的知识，进行过防灾减灾的演练，具备一定的科学素养，具备一定的自救能力，一旦遇到突发事件，无论是心理准备，还是具体行为就不会过于慌乱。在此基础上，管理人员的应急工作能力与百姓的认知能力相结合，配合、理解、有序就会多于恐慌、混乱、无序，政府就能更主动地处置应急事件，更有效地推进工作。可见，构建应急科普机制具有现实的紧迫性。
根据美国一份研究减缓收益的国家报告，在减缓上花费1美元可以避免4美元的未来损失，主动事前预防的经济意义不言而喻。《突发事件应对法》将预防与应急准备单列一章，用20条的篇幅明示了应对突发事件的各项预防、准备工作，这也是构建应急科普机制的法治基础。
二、我国应急科普工作概况
（一）应急科普工作开展情况梳理
早在“十二五”规划期间，“我国灾害应急体系建设研究”就是39个规划选题之一，而应急科普宣教是其中的一项重要措施。同时，国务院应急管理科普宣传教育工作总体实施方案也明确指出应急科普工作的必要性。2017年科技部、中宣部联合制定的《“十三五”国家科普和创新文化建设规划》对应急科普能力建设问题，提出“各级政府针对环境污染、重大灾害、气候变化、食品安全、传染病、重大公共安全等群众关注的社会热点问题和突发事件及时解读，释疑解惑，做好舆论引导工作，组织传媒与科学家共同解读相关领域科学知识，引导公众正确理解和科学认识”。新媒体被广泛运用到各地的应急科普工作中，一些地方政府围绕与群众关系密切的热点问题，运用多种方式开展科普。
（二）我国应急科普工作存在的问题
1.科普机制缺位。2006年，国务院应急管理办公室成立，2007年国家实施《突发事件应对法》，2018年国家组建应急管理部，基本建成以法律为依据，中央统筹指导，地方具体实施，以灾区群众为主，社会各界广泛参与的应急管理体系，初步建立了国家应急平台体系和各类突发事件监测预警体系，如成立国家预警信息发布中心、应急广播中心和网络舆情平台等[2]，各省、市也建立了相应的体系。然而，应急科普工作虽从属于国家应急管理体系，但在国家层面并没有明确应急管理体系中的应急科普要求，现有应急管理体系分散于安全生产、自然灾害、公共卫生健康等多个系统，各职能部门的工作仍然以应急为主的情况下，应急科普工作处于边缘化位置。
2.应急知识科普宣教法律法规保障不足。
《突发事件应对法》仅在第二十九条和第三十条笼统规定了新闻媒体须无偿公益宣传和学校需进行应急知识教育，并无其他具体法规、规章等跟进和落实。科普产品资源繁杂，内容聚合度低，平台分散，应急教育宣传流于形式，且工作更多是在发生突发事件之后展开，从国家到地方根据《突发事件应对法》制定的各类应急预案中，应急科普的内容基本处于空白，在事先的预防教育效果不佳情况下，事后的补救工作收效甚微。
3.政府重视程度不够。应急科普工作缺乏协调机制，各相关单位各自为政，缺位、越位、错位现象兼而有之。口号式、表演式科普多，不能形成合力。社会广泛参与应对工作的机制不够健全，主流媒体在应急工作期间发布的科普信息数量较少。
（三）公民科学素养建设欠缺
以新冠肺炎疫情中出现的各种预防新冠肺炎的方法、药物谣言为例，一些明显的常识性错误在非常时期竟然成功地误导了相当一部分人。这不但给政府处置突发公共事件添乱，还直接影响到应急工作的成效。民众的科学素养、科学精神、心理素质、规则意识和危机意识等存在极大的缺失，同时公众自救和互救能力不强，这些均突显了我国危机管理领域存在的问题。
三、应急科普机制建设的海外经验国外对科普工作的理论研究范围较为宽泛，大致经历了从“公众接受科学”到“公众理解科学”，再到“公众参与科学”的过程。通过立法将应急科普工作法治化，并成为应急科普实际工作的指引。在实践层面，注重应急教育、宣传实效和应急演练，注重信息共享。
美国国土安全部2005年制定的《国家应急反应计划》成为美国处理天灾人祸、恐怖威胁及袭击事件的依据。同时，美国政府重视公民组织和团体在危机预防、应对、善后中的作用[3]。美国建立了系统化、纵横一体的应急科普机制，主要包括提高公众意识、应急技能培养、重大突发事件的协调机制。作为美国专门管理应急工作的部门，联邦应急管理署统筹指挥、建立信息共享数据库。美国学者勒德曼提出“动手做探究式学习”的科教模式，定期对中小学教师进行防灾技能和减灾知识的集中培训，教师再将这些技能和知识应用于日常教学，使学生从幼儿园至高中，都能接受各类安全教育课程，在“9·11”事件之后还加入了反恐的教育培训。全国范围内推广社区应急反应小组的培训，涉及医疗急救、救灾模拟演习和实践等。注重应急科普的媒体传播，媒体信奉“坏消息才是好新闻”的理念，增强公众的警觉。国家大笔经费投入科普基础设施建设，20世纪60年代以来，每年约建设5栋科技馆。
日本政府重视对公众进行日常训练和防灾活动，防灾意识在日本深入人心。危机应对机制包括法律政策、建筑設施、常态化的赈灾基金、组织体系以及常态化的危机教育，危机教育机制覆盖家庭、学校、社会三方，尤其注重学校应急课程的推广[4]。
学生接受防灾训练贯穿从小学到高中的全阶段。专业的民间减灾社团（NGO）与政府信息共享，应急志愿者服务体系完备，工作专业有序。各街道、社区资源组成“居民防灾议会”，通过政府资助和学术机构支持进行防灾演练。企业有义务为员工准备救灾相关物资，六本木HILLS是一家企业，其每年一次的大型减灾训练已经成为企业和周边市民开展救灾训练的典范。通过《特定非营利活动促进法》，认可应急志愿者的社会身份，并对应急志愿者的组织、管理、善用等做出相应规定和保护。
四、完善我国应急科普机制的对策建议
（一）完善应急科普相关法律法规适时修订《突发事件应对法》《科学技术普及法》，探索制定《应急科普条例》，明确构建应急科普机制的责任主体和工作机制，明确应急科普的内容，以法律的形式将应急科普机制明确纳入国家应急管理体系，进行应急科普工作的顶层设计，地方据此制定或修改相应的实施细则。建立自上而下的应急科普工作机制，各级政府将应急科普预案纳入本级突发事件应急预案，将科协组织纳入突发事件防控机制，使应急科普工作运行在法治轨道上。
（二）建立政府与社会各方广泛参与的科普应急工作协调机制
1.各级应急管理部门设立应急科普处，与教育、社科联、科技、卫生健康、宣传、公安等部门建立应急科普协作联动机制，实现信息共享，并将应急科普工作纳入年终考核。按照国务院应急管理科普宣教工作总体实施方案，科技部牵头进行应急知识的科教普及，出版科普读物及音像制品，举办展览。教育部牵头组织医疗、地震、消防、法律、科技等领域的专家编写教材，将应急科普知识纳入中小学课程体系，并对教师定期考核;学习教材之余，各中小学、幼儿园定期进行应急演练，加强对学校执行情况进行评估;各高校自行组织应急科普教育与应急演练。
2.各地方政府大力吸引并使用社会资本参与，大力发展场景功能式应急体验展厅。全国各地均建有各类科普基地、场所、学校活动室、社区活动室等，在现有基础上进行改造即可，无需额外大规模增加场地、人员以及工作量，可以有效节约财政资金。改造后的场所通过政府购买服务的方式，面向社会大众免费开放。
3.通过大数据分析，在舆情管理系统中嵌入科普热点筛选和分析。各地可根据本辖区的实际情况，通过大数据分析，在舆情管理系统中嵌入科普热点筛选和分析。在日常生活中，及时发出科普需求预警;在突发事件发生时，配合应对和防控工作。
（三）以提高公民科学素养为目标，打造专业应急科普信息平台和应急科普队伍1.在主流媒体设置科普栏目。利用好每年的科普周，统筹安排集中宣传与日常宣传，解读应急科普知识。构建新媒体应急科普宣传模式，发挥融媒体立体化传播优势;推进“科普中国”网站建设，建立科普知识在线资源库;通过网络直播、微信、微博等方式常态化推广科普知识，持续开展应急科普宣传。
2.组织编写权威、专业的科普教材。高校开设应急科普知识公共课程，鼓励教师将编写的科普材料作为校本教材，亦可与思政课教学相结合，提升大学生的科学素养。
3.广泛动员打造一批由专业人员和志愿者组成的专兼职应急科普队伍，与公众互动交流。建立应急科普人才信息库，发挥各类专家、学者和专业技术人员在信息筛选分析、形势研判和决策咨询方面的作用，为政府决策提供参考。设立专家团队，通过各种途径为基层科普培养懂知识、懂方法的人才，推动多领域、多学科、多部门、多层次人才的跨界合作，并对优秀科普人才进行奖励。
参考文献
[1]刘彦君，赵芳，董晓晴，等.北京突发事件应急科普机制研究[J].科普研究，2014（4）：39-46.
[2]王明，郑念.建立国家应急科普机制势在必行[N].科普时报，2020-02-19.
[3]袁桂娟.国内外突发性公众事件应急科普模式研究综述[J].青年科学（教师版），2014，35（7）：263-264.
[4]刘亚娜，罗希.日本应急管理机制及对中国的启示——以“3·11地震”为例[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2011，24（5）：16-20.
