“全民反恐”的制度建构与治理价值
邝琳
摘要 我国《反恐怖主义法》实际上构建了“国家——社会——公民三位一体”的恐怖主义防控网络。该防控网络在近年来的实施过程中取得了一定程度的社会治理效果，其中对电信、互联网、金融、交通、邮政、快递、住宿等社会特定领域的治理效果尤为显著。但一定程度上存在立法目的与治理效果相背离的问题。
关键词 《反恐怖主义法》 “全民反恐” 社会治理
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.193 87/j.cnki.1009-05 92.2020.01.249
自2015年12月《反恐怖主義法》颁布以来，其所倡导的“全民反恐”理念逐步深入人心，体系构建日益完善。该法的实施既为反恐工作的有效开展构筑了全民反恐的制度基础，更在实施的几年来获得了不同层面的社会治理效果。以全民反恐视角解读本法的制度设计方案，对比其实施几年来的社会治理效果，有利于全面理解我国反恐法治进程，明确已经取得的成果和仍存在的问题，从而为进一步指导反恐实践工作提供理论助理。一、《反恐怖主义法>“三位一体”全民反恐模式构建
一般认为，“全民反恐”属于反恐的“社会综合治理模式”，不同于广受国际社会诟病的“战争反恐”模式以及以打击、遏制为主的传统“精英反恐”模式，其要义在于将反恐工作纳入国家整体治理范畴，综合运用政治经济条件、社会文化发展、民族宗教问题梳理等方法，从根源上遏制恐怖主义势力的产生或在境内的蔓延。我国的全民反恐模式，即“以总体国家安全观统领全民反恐战略”，是“党的群众路线、人民战争思想和社会治理创新理念”的“延续和发展”，是“反恐斗争依靠群众、发动群众、全民共治”方法的具体体现。该模式以“习近平新时代反恐模式”思想体系为引领，以《反恐怖主义法》的具体制度为准则，实际上逐步构筑和完善了“国家——社会——公民三位一体”的恐怖主义防控网络。可以认为，这种“国家——社会——公民三位一体”防控网络的构建，正是我国“全民反恐”模式的最显著特点，也是《反恐怖主义法》实施的最显著成果。
就国家层面而言，我国《反恐怖主义法》强调“国家反对一切形式的恐怖主义”（第2条）“国家将反恐怖主义纳入国家安全战略”（第4条），确立了“反恐怖主义工作领导机构”，以及该机构在“国、省、市、县”四级行政机关中的“纵向”分布，同时还明确了公安机关、国家安全机关和人民法院、人民检察院等国家机关在反恐工作中的“横向”职能分工。理论研究认为，政府的全局防控视野，以及“强大的组织调控能力和规模的资源保障水平”，是全面、持续、有效推动反恐工作向纵深开展的“主导力量”。明确反恐理念、反恐国家机关及国家权力的分工，显然是《反恐怖主义法》的立法主要目的之一。
其次，“全民反恐”离不开人民群众的广泛参与。《反恐怖主义法》明确了“专门工作与群众路线相结合”的基本原则（第5条），确立了“依靠、动员村民委员会、居民委员会、企事业单位、社会组织”的“联动配合机制”（第8条），建立完善了对“突出贡献的单位和个人”给予“表彰、奖励”（第10条）并对其个人信息予以保护（第76条）的具体制度等。也就是在“培养公民参与反恐的权利意识”“建设公民参与反恐的权利运用能力”等方面进行了初步的基础制度探索。恐怖主义活动的“恐怖”之处即是可能对普通民众的生命、财产及安全稳定生活造成直接侵害或潜在威胁，因而广大人民群众本身就具备了同恐怖活动进行斗争的内在动力。而一般认为，人民群众既是恐怖信息、情报、线索最敏感的来源，对涉恐信息有着直接感知和“天然触角”，也是“感受和评价各地反恐维稳和社会治安治理工作效绩客观公正的裁判”。我国在《反恐怖主义法》动员人民群众参与反恐方面，实际上为更精细的规章制度设计或地方立法提供了合法性基础。
最后，我国《反恐怖主义法》在构建“全民反恐”体系方面的最大亮点在于对社会力量的调动，亦即明确了不同社会服务团体在反恐工作中应承担的注意义务。如电信、互联网服务提供者应对反恐工作应提供技术支持（第18、84条），并落实网络信息安全（第19、84条）、客户身份核验（第21、86条）;交通运输、邮政快递、住宿、金融等服务提供者，应健全客户身份核验等制度（第20、21、83、85、86条）;新闻、广电、文教等相关部门负责反恐怖主义宣传教育工作（第17、90条）等。相较于国家层面强调权力划分、个人层面旨在基础制度设计，社会层面则通过“安全防范”和“法律责任”两个章节的前后对应关系，突出社会管理过程中的责任落实，进而通过“健全社会治安防控运行机制”，完善“社会治安防控网”，有效增强“社会治安整体防控能力”。二、全民反恐模式的社会治理效果
我国《反恐怖主义法》实施以来，其所倡导的“三位一体”全民反恐体系逐步获得建构与完善，社会治理效果在国家、社会、公民三个层面各有不同的体现。如“反恐怖主义工作领导机构”在“国、省、市、县”各级行政组织中得以成立，很多地区还在当地公安机关设置了“领导小组办公室”等部门以负责日常事务的处理。为了更好的协调不同部门之间的关系，更加积极主动确保反恐领导协调工作的有序开展，有些地方还开始探索“反恐领导机构实体化”等组织机构改革方式。另一方面，基于近年来网络信息技术的迅猛发展，各省公安机关在构建“跨地区”“跨警种”的“信息情报共享平台”方面成效显著，对打击恐怖类活动以及其他违法犯罪活动，维护社会安全、治安稳定，意义深远。
相比完善机构设置和建设信息化平台方面取得的成果，公民参与方面仍处于制度探索阶段，发展速度显得相对滞后。这一方面由于近年来恐怖组织或势力在我国境内的活动已受到一定程度的遏制，国家机关主导的反恐工作已获得较好成效，留给公民个人发挥反恐作用的空间较小、需求也不甚显著。另一方面，提供恐怖主义活动情报与“私人参与履行警察任务”之间的界线尚需学界进一步理清，而后者曾因存在“行政执法权民营化”等问题颇受质疑。亦有地方立法机关认为个别具体措施在人权保护方面需要进一步论证。
最后，全民反恐取得最大成效的领域当属对特定社会领域的治理。如电信、互联网、金融等服务提供者对客户信息的核实工作，近年来取得了显著的成果。这一方面应归功于行业法规及相关规章制度的修订与完善，另一方面也是《反恐怖主义法》相关责任制度获得落实的成果。在交通运输行业，铁路与航空旅客实名制得获得了较好的贯彻实施，特别是近年来铁路旅客通过身份证乘车逐步取代纸质车票，铁路运输管理更加便捷。通过实名登记等方式完善管理体制或促进管理改革成就最显著的当属邮政、快递、住宿等领域。这些领域显然是以《反恐怖主义法》的实施为契机，强化自身管理体制建设与责任落实，使多年来难以实施或实施效果并不理想的实名登记制度获得了很大程度的落实。特别是住宿行业，依《反恐怖主义法》规定，“未按规定对客户进行查验”可能面臨最低“十万元”以上的行政处罚，远高于《治安管理处罚法》对类似情形的处罚标准。具执法部门反映，该条款实施之初曾受到“处罚过重”的质疑，但几年来的实施效果逐步提高，大大强化了住宿行业对旅客的实名登记意识，提高了管理水平，对住宿登记先前管理不严造成的乱象起到了较好的治理作用。在率先对《反恐怖主义法》完成地方立法的浙江省，还实现了对“散装汽油、瓶装燃气”的购买信息登记制度。该省还强化了通过网络平台销售特定危险品的管理，并探索出由公干机关“按照必要、适度的原则确定特定物品目录”、互联网服务提供者对这些商品的销售流转信息进行“筛选、分析”并及时报告等具有较好操作性及实践效果的特定领域反恐管理制度。三、《反恐怖主义法》全民反恐模式在社会治理过程中存在的问题
《反恐怖主义法>实施过程中取得了一定的社会治理成效，亦存在一些与立法目的不相符的问题，主要体现为细节性的制度如实名制的推广有时不够细致，个别领域甚至一定程度上表现出了以实名制替代管理的倾向;部分制度虽然取得了良好的社会治理效果，但也在一定程度上偏离了反恐怖主义的原初立法目的。
我国《反恐怖主义法》在全民反恐方面最显著的成效是在电信、网络、金融、交通、住宿等领域实名制的推广。学界一般认为，现代实名制管理方式肇始于韩国的互联网登记制度，在特定行业、领域的管理过程中能够起到一定程度的净化经济交流环境、维持公共秩序稳定、促进行业健康发展等作用。如电信、金融等行业的实名制是市场秩序甚至经济安全的重要保障，铁路、航空等交通实名制为禁止令等保安处分措施提供了可行性。但实名制本身存在可能增加交易成本、泄露消费者个人隐私等问题也表明该制度并非适用于所有行业。如有学者指出，快递实名制可能因“手机号码实名制”而显得多余，反而大大增加了公民个人隐私泄露的风险。鉴于“假身份证入住、持他人身份证入住、一证多住、此证彼住”等现象在实践中往往难以杜绝，住宿实名制对限制犯罪嫌疑人或预备犯的流动作用也受到了实务工作部门的质疑。更有学者指出，民宿、洗浴中心、网吧、出租屋等留宿方式多元化的今天，新的住宿方式层出不穷，实名制在住宿行业的全面推广难度将更大。据此有学者进一步指出，在一些尚存理论争议的领域推广实名制，似乎表明该制度已经成为“管理者成为了管理者眼中的‘灵丹妙药”，以至称为“懒政的产物”。
最后值得指出的是，《反恐怖主义法》确立的全民反恐制度设计，虽然在社会治理层面成效显著，但该效果的获得很大程度上已经偏离了“反恐怖主义”的立法宗旨。法的实效与目的不同在法学原理中属于十分正常的现象，甚至很多时候，法独立于原初目的的价值反而是其法治精神的集中体现。但以“反恐怖主义”为由制定法律，其中存在的对公民权利的限制，则应从“反恐怖主义”的需求及其必要性出发，才具备足够的正当性。如对住宿实名制及其法律责任的规定，是否需要处于反恐工作的目的，在实践工作中往往发生争议，进而导致对法律正当性的怀疑，给法的权威性造成了一定程度的负面影响。据此，应当加强相关法律的制定工作，及时为《反恐怖主义法》实施过程中形成的社会治理成果，确定更准确有效的制度保障。
