| 标题 | “放管服”改革中基层政府发展路径研究 |
| 范文 | 马晴 摘要：党的十九大报告指出，转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的服务型政府，是深化党和国家机构改革的重要任务。作为政府调控的一项重要手段则为行政审批，而行政审批也是“放管服”改革的重中之重，是实现资源配置的有效方法。在“放管服”改革背景下，基层政府取得了阶段性的成果，同时也面临着一定的问题与挑战，本文将结合发展形势与“放管服”的改革要求，进一步提出完善改革的建议与措施。 关键词：“放管服”改革;基层政府;整体性治理;发展路径 中图分类号：D630 文献标识码：A 0引言 “放管服”改革即简政放权、放管结合、优化服务的简称，是政府与市场重塑关系的一场自我革命。目前我国进入了发展的新阶段，社会主要矛盾也发生了变化，对实现国家治理能力与治理体系的现代化提出了诉求。“放管服”改革需要持续的动力，向纵深推进，进一步实现简政放权，优化公共服务，满足人民对政府的诉求。立足“放管服”改革的重要阶段，本文从整体性治理理论的视角对当前基层政府“放管服”改革的问题进行分析研究，力求在整体性治理理论的指导下探寻更为完善的改革措施。 1整体性治理理论与“放管服”改革的内在联系 对于整体性治理这一新趋向，不同国家在定义上存在一定的差别，相关定义为“整体性治理”“协同治理”“网络化治理”“水平化管理”等。但其都存在共同点即运用制度化、规范化与有效地进行部门问的合作与管理以解决复杂的公共问题，进而增进公共价值。作为旨在解决管理中碎片化治理和部门分割性问题的新型管理理论范式，整体性治理理论与政府的“放管服”改革具有一定的内在联系与理论切合度。 从治理结构层面来看，协调是公共管理的试金石。长期以来，传统公共行政范式侧重科层制管理、专业化技能以及规范章程的强化来协调组织运行。然而官僚体制却暴露出新的问题，如公共服务和产品供给不到位、政府系统逐步部门化、破碎化，而且将公共部门的权威分散化，其结果将导致政府调控、干预以及获取信息的途径闭塞，缺乏有效的合作与协调，进而影响行政效率。而整体性治理更为强调以解决问题为导向，充分利用各方利益相关者的资源与优势，形成包括政府在内的柔性网络化组织结构，建构跨部门、跨层级的治理结构。这一放管服改革的逻辑具有一致性，即协调政府内部职能关系，克服部门间分割化的问题，整合处理好市场、社会、政府三者之间的关系，激发市场活力，促进社会参与公共治理，厘清政府权责边界，充分利用稀缺资源，实现社会效益的最大化。 从治理机制层面看，整体性治理有赖于协调机制、整合机制。一是协调机制通过共同目标的强化与塑造，增强整体性治理中的网络结构的凝聚力，实现高效的协同化。同时，信息共享机制也是整体性治理机制的重要组成部分，建立各个部门以及部门与外部之间的信息网络是一项重要举措;二是整合机制，即通过为公众提供满足其诉求的、无缝隙的公共产品与公共服务达到整体性治理的最高水平。而“放管服”改革强调简政放权，将一部分的权力下放给市场与社会，同时坚持放管结合，保证市场秩序有序进行，在行政审批改革层面，不仅是放权，更应该做到合理地“管”，优质的服务。而信息化则是“放管服”改革的重要工具之一，在党的十九大报告中也指出，应“善于运用互联网技术和信息化的手段开展工作”，打造全國一体化的政务服务平台是实现政府改革的一项的重要内容。 因此，整体性治理的理念与“放管服”改革具有较为密切的理论联系，在推进“放管服”改革的过程中，从国家治理现代化与政府管理创新的视角出发，充分研究这一改革的意义与价值，把握当前改革的进程，明确其面临的挑战，以整体性治理理论依据，分析进一步推进基层政府“放管服”改革的发展路径。 2基层政府“放管服”改革中的困境与问题 2.1审批事项数量仍较多，程序较为繁琐 在国务院的指示下，政府需要削减大量审批事项，基层政府响应上级指示，削减相应审批事项，但依旧存在较多涉及社会生活的各个领域审批事项。其中，审批事项中的行政许可事项依据国家法律法规实行，其他审批事项则是由上级政府部门发布的规范性文件指示设定。基层政府要做到简化审批事项与缩减审批流程，受到法律与上级指示的束缚，自身改革工作的施展空间很小。因此，基层政府部门依据自身情况，精简审批事项，优化审批流程，是改革的重点。此外，审批程序较为复杂，虽然上级政府部门已经取消部分审批事项，并改革将多数审批部门入驻服务中心，但在办事程序上依旧存在繁冗复杂的问题，行政事项审批不规范现象依旧存在。 2.2审批授权不彻底，条块分割依旧存在 我国政府在公共服务供给、行政组织结构以及公共管理等方面存在一定的“碎片化”“分割化”现状。尽管在治理目标一致的情况下，因具体手段上未达成一致，导致各部门分治，出现不协同的现象。在行政审批改革进程中，具体的改革事项以及改革措施需要充分征求各部门的意见。但是基层政府在进行改革的过程中，受到中央政府与上级政府的监督与管理，部分改革的事项需要得到各个部门的配合，但由于长期“分割化”的传统，由于部门利益博弈以及职责划分问题，往往导致联合监管、权力下放等方面存在阻力，联合审批业务的办理依旧存在问题是改革的难点之一。同时在授权不充分的情况下，部门之间的合作也需要花费大量的时间与精力。在行政服务中心基础设施建设层面，作为基层政府，与国家、省级及其他直辖市相比还存在很大的差距，如办公场所有待扩大、基础设施有待更新、停车场建设需加以规划等问题，束缚审批服务中心未来发展。大厅建设与大厅环境作为政府面向公众的一个中介，建设好服务大厅，切实为公众提供高效便捷的服务。 2.3信息共享程度低，“信息孤岛”问题突出 第一，从公众角度出发，改革办理审批业务时，公众对办理业务的信息知晓程度低，关于审批部门对行政审批信息的告知事宜规定尚不完善，虽然我国《行政许可法》对行政许可的实施程序各个环节告知义务做了初步规定，但是依旧缺乏较为详尽的告知制度，导致部分工作人员并没有严格按照规定履行告知义务，在行政审批事项申请、受理阶段，行政审批相对人对办公流程、审批材料、注意事项并不完全了解，不能有效获得全面的信息，在办公情况下，工作人员只是简单地提供引导服务，告知填写表格事项，行政审批相对人只能依照自己理解填写表格，易出现材料填写错误、材料不全等问题，导致在业务办理阶段浪费大量精力，影响行政审批的整体时效性。 第二，从政府内部协调角度出发，各部门的业务办理大多是由国家、省级政府部门统一管理的垂直系统，在没有上级政府的安排下，基层政府很难实现各部门以及跨层级的信息对接与信息共享。互联互通、业务协同以及信息共享均存在一定难度，导致“信息孤岛”现象的存在。在政府信息生产与使用过程中，存在政府内部信息不对等的情况，即强势部门与弱势部门问的割裂情况。强势部门相较于弱势部门而言，往往重视自身信息建设以及信息水平的优势，掌握丰富的信息资源，无需与其他部门共享即可完成自身职责。但是相对弱势的部门，因数据信息缺乏，往往需要向相关部门请求开放数据的权限，而相关部门的信息共享与配合程度较低，会大大影响各个部门之间的行政效率。部门之间信息的差异性对我国“放管服”改革中基层政府改革具有重要的影响。 2.4行政审批改革思想认知不足，工作人员素质有待提升 《行政许可法》的颁布与实施，为基层政府行政审批服务中心规范性建设提供了指导，加强了审批项目的制度化。但是，基层政府往往是按照上级指示进行工作，对照行政许可案卷进行业务办理，在过程中缺乏主动性。 行政审批制度改革的成效与改革的执行者有着密不可分的关系，作为行政审批工作人员发挥着重要作用，工作人员的专业素质与改革有着直接的关系。当前，基层政府承接市级下放权力不断增多，承担的工作也逐步增加，行政审批事项若要在规定时限内完成，则需要高素质的行政审批队伍。倘若，审批队伍专业素养不高，在承接上级下放的事项无法完全落实到位，出现承接空白，影响改革效果。因此，行政审批队伍建设过程中，需要对工作人员应进行合理选拔、及时培训，提升人员的专业素养与思想素质。 3基层政府“放管服”改革的完善路径 在“放管服”改革的过程中，基层政府面临着行政审批改革不完备、协同整合不足、思想认知不足以及信息化程度低等问题，与整体性治理的目标即解决政府管理的“碎片化”问题具有一致性。 3.1深化行政审批改革，推进优化审批流程 繁多的审批事项是导致审批速度缓慢的一大原因，精简审批事项势在必行。基层政府在接受上级指示的同时，应该主动加快自身建设，彻底梳理政府各个审批职能所肩负的审批事项，理清职能与事项的关系。可利用检查、发改、法制办等单位，成立审批调查清理小组，制定符合实际情况的清理方案，对政府各项审批事项加以精简，合并职能重复的审批事项，冻结不必要的审批事项，力争做到审批事项最少。清理工作结束后，应对清理事项、审批流程加以公示，对保留与合并的事项适当规范，加强审批事项的协调工作。 完善联合审批制度建设。当前，联合审批制度建设亟待加强，优化審批流程、缩减审批环节尤为重要。当审批事项涉及多方部门时，需多个部门逐次进行审批，这往往会导致效率低下，为此，我们主张改为并联审批的方式，多部门同时进行审批，缩短审批时间，以此提高效率。在线上线下综合审批的情况下，应加强审批信息化建设，对审批事项进行全面电子监管，全面实行信息公开。对行政审批实行咨询、申请、受理、审批、监管的一条龙服务，加快电子政务服务信息化建设，将各个审批职能部门纳入网络监察系统。建设信息化审批平台，构建智慧网络信息平台，逐步实现各个部门之间互相协作、资源互补，提高联合审批效率，减少资源浪费。 3.2构建整体性治理机制，优化政府组织结构 整体性治理强调整合与协调，对于“放管服”改革具有借鉴意义，是当前解决政府条块分割现象的有力举措。这就要求政府各部门之间以及政府与社会之间形成联动机制，重新整合资源，构建柔性组织结构。 一是实现政府内部横向协调。在跨部门、跨领域等问题方面，加强在政策制定以及事前审批、事中事后监督等方面的统筹规划，搭建横向信息交流平台，促进同一层级不同部门之间的信息交流与共享;二是加强政府之间改革的协同。对此，不仅要实现上级政府与下级政府的统一性，更要实现跨地区、跨层级的改革，基层政府在上级政府的统筹协调下建立长效的协调合作机制，促进信息与数据的多元共享与跨区域流通;三是实现与社会力量的良性合作。在“放管服”的改革过程中，政府将一部分权力下放给市场与社会，那么应发挥市场、公众在社会治理中的积极作用，如发挥公众在事中事后监督中的舆论监督作用，社会组织承担一部分政府公共服务的供给职能，中介服务机构发挥自身专业性的优势，协助政府部门完成行政审批工作等。使各方主体做到既是“放管服”改革的受益者，又是“放管服”改革的主力军，从而建立多元共治、协同治理的新格局。 3.3加强政务公开，提升信息透明度 信息技术应用是整体化治理的核心技术支撑，在改革过程发挥着重要作用，进一步实现以“数据流动”代替“群众跑腿”。切实打破“信息孤岛”壁垒，做到信息共享、信息公开。 第一，应进一步由上级政府统一协调组建信息资源数据库，公布各地区统一数据共享标准以及数据整理、分类、评估等标准化流程，建立统一的“元数据”共享平台。整合已有的数据共享与信息公开平台，对跨部门、跨领域的信息共享制定规范化体系，盘活各个数据与信息资源。 第二，加快推进网络化监管，充分利用大数据资源，探索网络化监管新模式，打破“信息孤岛”，实现监管信息的互联互通、开放共享。而行政审批改革的一项重要内容就是将事前审批弱化，强调事中事后监管，利用互联网、大数据等信息技术，加强社会性监管，促进食品问题、药品问题等关系人民群众生命安危的重要事项进行监管。 第三，面向群众应积极构建智慧型政府，加强信息透明度。审批工作单位应及时将政务公开、信息公开，对审批事项、审批流程、审批材料等内容公布，利用纸质与电子媒介形式，向公众展示。公开审批权力运行流程图，对各项信息在线上线下公布，便于公众查看，定期向社会公开审批工作情况，加强公众对审批工作的了解程度，保证工作顺利运行。 3.4深化服务意识，转变传统观念 第一，转变政府职能，构建服务型政府。当前我国经济正处于转型的关键期，对进一步转变政府职能、深化行政体制改革提出了更高的要求。梳理好政府与市场的关系尤为重要，政府机关要转变传统观念，推行简政放权，逐步减少政府对市场不必要的干预，激发市场活力，促使市场在资源配置过程中发挥更大的作用。政府对涉及群众、企业利益的权限加以精简，推行宏观调控、微观自主的政策，将工作的重点转移到提供公共服务层面，坚定行政审批制度改革的决心，增强改革的自觉性与积极性。 第二，加强行政审批专业队伍建设。一是应重视对工作人员的思想道德教育。作为行政审批制度的落实者，在“放管服”改革的大背景下，对其思想素质要求也相应提升。行政审批工作人员的素质与审批制度改革效果的实现程度有很大的关系，并与服务型政府的建设关系密切。在新一轮改革，公共服务精神得以发扬，政府的职责也更加倾向于治理与服务，故而，行政审批人员应始终坚持为人民服务的思想。二是加强审批工作人员的专业知识素养。行政审批工作涉及到生活各个方面的事项，对人员的专业性要求很强，并且在事中事后监管层面，基层政府缺乏相关的专业技术人员，那么上级部门就需要给予人力上的支持，确保基层部门能够良好承接上级部门所分配的事项，做到接得好、接得稳。 4结束语 以行政审批改革为核心的“放管服”改革始终是转变政府职能的关键，降低制度成本、扩大政策红利的重要作用力。依照党的十九大的精神，深化“放管服”改革，推动政府职能转变，建设人民满意的服务型政府依旧是当前我国改革的重要内容。我国基层政府直面企业与群众，是行政审批制度改革的前沿地带。在改革过程中，应始终坚持整体性治理理念，切实做到“放管服”的要求，建设满足人民诉求的服务型政府。 |
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