| 标题 | 赋予科研机构自主管理权的思考 |
| 范文 | 王安宁 摘要：进一步扩大科研机构自主管理权是科技体制改革的趋势，但成效不够明显。原因在于科研机构同时扮演多重角色、科技体制管理政策文件制约法律的实施、对科研机构的管理忽略了其特殊性。为了使科研机构有真正意义上的自主管理权，本文建议通过立法明确自主管理权是科研机构的基本权利、明确科研机构的法律身份、建立严厉的科研诚信惩罚体系。 关键词：科研机构;自主管理权;科技体制改革;立法 中图分类号：F276.42 文献标识码：A 当前我国深入推进科技强国战略，《国家创新驱动发展战略纲要》全面实施，围绕制约科技创新存在的体制机制问题，中央关于科技管理改革的措施密集出台，重点是要赋予科研机构和科研人员更多的自主权，激发科技创新活力。截至目前，科研机构的自主管理权取得了一定成效，但还存在掣肘因素，研究问题原因并提出建议，具有重要意义。 1赋予科研机构自主管理权改革的基本情况 中央围绕赋予科研机构自主管理权主要推进了三方面的改革：一是改进科研经费管理方式、科研机构评价方式、成果转化等管理体制等，赋予科研机构和科研人员更多的自主权，如修订《促进科技成果转化法》、发布《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》《事业单位国有资产管理暂行办法》等;二是探索建立法人治理结构，科研机构属于事业单位，在体制机制改革方面，国家不断推进事业单位分类改革，强化公益属性，推进政事分开，管办分离，要求政府主管部门要减少对事业单位的微观管理和不当干预，推动事业单位向事业法人的转变，落实事业单位的自主权，并出台《事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》，试点“管办分离”事业法人改革路径;科技部、中央编办、人力资源社会保障部专门针对中央级科研事业单位印发《章程制定工作指导意见》，明确指出，科研事业单位可根据国家法规政策及实际情况，建立法人治理结构;三是探索事业单位“去行政化”，2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”去行政化目的在于让科研机构等事业单位不再按照行政管理体制进行管理，摆脱官办色彩，减少行政力量对事业单位的干预，让事业单位有更多自主权。 2赋予科研机构自主管理权改革成效及问题 围绕上述改革思路和目标，经过探索和实践有了一定的成效，科研机构的自主管理权不断增大。例如科研机构对科研经费预算内调配的权限、科技成果投资入股、成果转化收入分配管理等权限被赋予;科研院所事业法人内部推进“放权强所”，简化行政管理审批等成为共识;处级以下干部的非领导岗位已经不再称为“科级”“副科级”等，用“七级职员”“八级职员”等替代，属于非领导职务。但与改革预期目标还有一定距离。表现为：一是赋予科研机构对自主管理权的相应配套文件难以一时到位。国务院办公厅《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》明确指出，在有关政策落实过程中还不同程度存在各类问题，有的部门、地方以及科研单位没有及时修订本部门、本地方和本单位的科研管理相关制度规定，仍然按照老办法来操作……科技成果转化、薪酬激励、人员流动还受到相关规定的约束。虽然中央部委已经按照国务院精神制定部分配套文件，但科技体制改革毕竟是一套系统工程，从制定制度到落实、制度之前协同、衔接还需要一个较长的过程;二是在建立法人治理结构的探索方面，试点单位存在的突出问题是，代表法人治理结构的创新举措 事业单位理事会成立了，但“空转”，形同虚设。原因在于理事会成员由政府部门代表、主管部门代表、事业单位领导等多层次人员组成，大多数理事都是兼职，且是不受薪酬的职位，每年只参加一到两次理事会，很难对事业单位真正负责地做出决策，还要为自己的决策承担决策责任，因此理事们并没有履行理事会职责的积极性，实际对事业单位管理的方式仍然是原来的方式;三是在“去行政化”探索方面，事业单位的行政化依旧严重，领导干部的任用、考核等与之前差别不大，去行政化处于“搁浅”的状态。处级以上干部与政府的处级干部管理方式一致，政府部门对直属事业单位的管理与对内设机构的管理区别不大。 3赋予科研机构自主管理权改革效果不明显的原因分析 3.1科研机构同时扮演多重角色 以中国热带农业科学院（以下简称“热科院”）为例，从机构设置属性角度看，热科院是农业农村部的直属事业单位，在农业农村部的正式公文中，一般以“各直属单位”涵盖。从承担职能属性角度看，根据《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》（国科发创（20171330号）规定分析，热科院是中央级科研事业单位;根据我国《促进科技成果转化法》的界定，热科院属于国家设立的研究开发机构，虽称呼不完全一致，但可以统称为科研机构。从法律规定属性角度看，根据《民法总则》等法律规定，事业单位属于非营利法人，热科院是经依法登记设立的事业单位法人，具有独立的民事行为能力并且能够独立承担民事责任，热科院有14个所站作为院属单位，也同样持有事业单位法人证书，是独立的事业法人。三个角度分析可以得出，热科院既是政府部门主办的事业单位，也是国家设立的科研机构，还是法律规定上独立的法人，有多重身份，需要去符合多种体制的要求：一是要执行农业农村部各类关于事业单位的管理制度，在科研项目执行中要遵守相应的科技管理制度，在科研项目经费管理方面，作为中央级科研事业单位要执行项目委托机构的管理规定;二是民事主体的身份与事业单位的身份重复，在农业农村部对热科院的管理中，既有按照独立法人的性质开展工作的事项，也有按照管理程序报审批的事项;在热科院的内部的管理中，下属单位都属于独立法人，但又作为一个整体共同组成热科院这个独立法人，院与所之间法人的独立性界限在哪里不清晰，有时候以行政管理手段明确的事项，却又以合同（即平等民事主體）的形式去完成。哪些是自主管理，哪些属于上级决策在管理中不明确。类似于热科院性质的科研机构在多重角色和身份中切换，自主权的权限边界并不清晰，有时候互相掣肘，让国家推进科研机构自主管理权的探索在一定程度上打了折扣。 3.2政策文件制约法律的实施 政策文件制约法律实施主要表现为政策对法律的“入侵”。一是政策的约束力大于法律约束力。国家在法律层面一直强调要保障科研机构从事科学研究的自主性、积极性等，如《科学技术进步法》第三条规定“国家保障科学技术研究开发的自由”，但在科技资源配置和科研项目管理实践中，由于管理部门和创新主体定位交叉重复，管理部门为了财政资金的安全性和科研绩效的可预见性，用制定政策的方法妨碍科研机构的开展科学研究的自由。特别是关于科研经费的管理，政策所起的作用在实践中超越了法律，科研机构没有选择遵守政策还是遵守法律的权利，当政策与法律规定的宗旨不一致时，科研机构必然要接受拨付科研项目经费单位的直接限制。即使违反了法律规定，我国现行法律没有强制性的可操作性惩罚措施，例如《科学技术进步法》第六十九条对限制、压制科学技术研究开发活动的，只笼统地规定了“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，不具有可操作性。二是政策“入侵”法律第二个表现是政策制约法律实施。法律实施过程中，科研机构的上级部门如果没有落实法律的具体管理办法或制度，法律的执行会受到影响。我国2015年修订了《促进科技成果转化法》，明确了科研机构对其持有的科技成果“可以自主决定转让、许可或者作价投资”，但按照国有资产管理的有关政策，科技成果属于国有资产，对外投资需要经过上级主管部门审批，在财政部门的政策没有明确修改的前提下，科研机构对于是否可以直接用科技成果出资成立企业的认识停留在疑惑和不确定的状态，担心在被审计中认定为“国有资产流失”，直到2019年3月份财政部对现行的《事业单位国有资产管理暂行办法》进行了修订，该事项的落实才有了明确的依据。此外，《促进科技成果转化法》第四十五条明确规定“事业单位依照本法规定对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬的支出计入当年本单位工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”，但受限于国家机构改革的推动，有关部委对下属科研机构的绩效工资总额进行冻结，不得以任何形式突破绩效工资总和的限制，一直等到2018年随着中办印发的有关指导性意见才放开。分析可以看出，事业单位国有资产管理制度以及绩效工资总额控制的政策效力位阶本应低于《促进科技成果转化法》，但却能够制约法律的实施，与法律的效力位阶相矛盾，限制了科研机构自主管理权实施的直接效力。 3.3忽略科研机构的特殊性 科研机构从事科技创新工作，是智力资本最丰富的地方，具有知识密集、人才密集、技术密集的特点，决定了对科研机构的管理也应当具有特殊性，区别于其他一般事业单位。科技人员对自由的环境氛围、上级领导的尊重、自我实现、课题的自主权的需求等与其他事业单位机构均不同。科技管理的重点不是传统的产、供、销、人、财、物管理，而是对知识资源及其科技工作者的管理，知识资源与科技工作者紧密结合在一起，应当偏重于柔性管理。但科研机构的上级部门对科研机构的管理等同于其他事业单位，进行“一刀切”，对科研机构的特殊性考虑不足，因此科研人员普遍反映上级要求对科研工作管的太多、管的太死，手脚被捆住。例如科研经费的预算执行，科研规律决定了不可能完全按照时间节点完成资金使用的序时进度，但财政部门为了资金使用效率，每年都会要求截止到某个时间点，预算执行必须到达一定的百分比，否则会有一定的惩罚措施逼迫科研人员按照上级规定的进度达到预算执行。国家政策一方面要求赋予科研机构和科研人员有更大的自主权，但另一方面不加区别的对科研机构进行整齐划一的要求，让科研机构进退两难。 4进一步赋予科研机构自主管理权的建议 4.1通过立法明确自主管理权是科研机构的基本权利 基于科研机构被多头管理、政策协调效果不佳，相互掣肘等因素，建议通过立法明确自主管理权是科研机构的基本权利之一，当自主管理权被非法律的文件限制后有权申诉。一是应当明确科研机构的自主管理权内容，包括科研立项、选人用人、成果处置、内部编制调整、职称评定、薪酬管理、设备采购等围绕科研工作开展的管理工作的自主管理权，不再需要报上级主管部门审批，有自主决定的权利;二是应当成立专门受理科研机构申诉的部门，独立于科研机构主管部门或科研经费的拨付部门，维护科研机构的合法自主管理权，依法保护科研机构申诉的隐私，不得因此而影响科研机构争取科研项目经费;三是加强政策出台的合法性审查，明确政府部门的政策不得违背法律规定，违法限制科研机构自主管理权的政策无效。将科研机构的自主管理权作为法定的基本权利，可以有效解决多部门政策相互掣肘，衔接困难的问题，让科研机构有更多话语权，激发科研机构创新积极性，不再坐等上级政策调整。另一方面也限制了政府部门干扰科研机构工作，符合“放管服”改革要求的用政府减权限权，换来市场活力和社会创造力释放的举措。 4.2明确科研机构的法律身份 针对科研机构身份较多问题，建议通过法律明确科研机构的唯一身份，或以哪种身份为主。如果以事业单位身份为主，就应当无条件服从政府部门对科研机构的各类“一刀切”管理;如果以法人身份为主，那就应当以科研机构自治为主。鉴于科研机构开展科技创新工作的特殊性，笔者建议明确以法人身份为主，符合国家推进科研机构有更大自主权的政策趋势。但科研机构的法人治理结构应当在现有基础上进行改进，以组建理事会形式实现法人治理并不完全适用于科研机构，原因在于理事会的决策机制，由与科研机构发展利益无关的理事会来决定科研机构的重大事项，存在制度设计的重大缺陷，应当进行改良。建议按照现有的院（所）长负责制思路，通过明确自主管理权，主管部门只负责科研机构负责人的公开选聘和任命，对科研机构实施目标管理，其他由院（所）长负责，以科研机构属于独立法人的身份来保障科研机构自主管理权的实现。 4.3建立严厉的科研诚信惩罚体系 科研机构的自主管理权须配套严厉的科研诚信惩罚体系，否则会出现“一放就乱”的情况。中央印发的《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》对科研诚信建设做出了明确部署，但仅仅依靠此还不够，需要通过法律形式明确学术不端、滥用经费等违反科研诚信的行为所需要承担的法律责任和具体惩罚措施，形成高压态势，促使和推动我国科研诚信大环境的建设。另一方面，应着力提升科研机构自我管理的能力，转变观念，自行建设内部管理制度体系和执行体系，特别是严格的内部审计和监督体制，才能切实承担起独立法人的身份职责。放眼国外，在瑞典政府资助机构的科研经费管理，主要依靠规章制度、项目执行单位和负责人的自我管理、内部审计完成，且瑞典的诚信環境良好，专家非常珍惜荣誉，实现了“无为而治、高度自治”的管理，我国可以参考借鉴，通过科研诚信惩罚体系发挥“达摩克利斯之剑”的作用，让科研机构需要承担的责任与享有的权利相匹配，形成时刻制约和监督的效果，达到释放科技创新活力的根本目标。 |
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