| 标题 | 主体功能区规划建设对民族地区现代化的双重影响 |
| 范文 | 李红梅 摘要：主体功能区规划的提出与建设，是新时期我国在国土空间开发思路与模式上的重大转变和创新。但对于集脱贫解困与保护生态于一身的民族地区来说，这一规划的提出既意味着长远发展中的机遇，但带来的现时的冲击与挑战也同样不容忽视。 关键词：主体功能区 民族地区 国土空间 结构优化 中图分类号：[C957] 文献标识码：A The dual influence of the planning and construction of the main functional areas on the modernization of Ethnic Areas Li Hongmei（School of Marxism ，Beifang University of Nationalities ，Yinchuan 750021，Ningxia ，China） Abstract：The proposal and construction of the main functional area planning is a major change and innovation in the thinking and model of territorial space development in the new period. However，the formulation of this plan means opportunity in the long run，but the impact and challenge of the current also can not be ignored for ethnic areas that need to break away from poverty and protect ecology. Key Word： main function area； ethnic minority areas；opportunity； challenge 主体功能区规划是在我国资源、环境状况不断恶化的背景下，为更合理地安排国土空间布局，有效扭转资源环境恶化的趋势，而提出的国土空间开发新思路。实施主体功能区规划，推进主体功能区建设，是新时期我国在国土空间开发思路与模式上的重大转变和创新。然而对于大多集“贫困地区+少数民族聚居区+生态脆弱区”于一身的民族地区而言，主体功能区的提出和建设无疑有着双重的影响。 1 主体功能区规划的提出及意义 中国幅员辽阔，耕地、生物、矿山、水等资源总量相对丰富，但人均占有量并不多，且质量不高，空间分布差异大。近些年随着经济高速发展，粗放式的经济增长方式导致了对资源的过度消耗，也产生了一系列严重的资源环境问题。对我国经济发展的约束日益加剧，国家生态安全受到严重威胁。同时，区域空间无序开发的长期存在，不仅造成区域之间恶性竞争，也造成了空间资源的严重浪费。这些问题都要求我们必须在国土规划和区域发展战略上要有新的理念和举措，主体功能区规划正是在这一背景下应运而生，且意义重大。 1.1推进主体功能区建设，有利于推进经济发展方式转变 我国经济发展方式和经济结构不合理的原因是多方面的，而国土空间开发模式不合理也是其中一个重要因素。如一些地区超强度开发，严重超过了当地的资源环境承载能力，造成了极大的生态压力；还有些地区无视自身的国土空间条件，盲目攀比上项目，造成严重的产能过剩和产业结构趋同。十八大以来中央提出的要“转方式、调结构、稳增长、促发展”，转方式不仅要转变传统的经济增长方式，而且传统的空间开发模式也必须要转变；调结构不仅要调整不合理的产业结构，而且不合理的空间结构也必须要得到调整，因为空间结构的合理布局，在一定程度上决定着发展方式及资源配置效率。当前，要把转方式和调结构的要求落实到位，必须要对不同区域的功能定位和发展方向做出明确界定，才能形成对具体地域的明确导向，使各地区可以更清楚地知道自己“能干什么”“让干什么”，有利于形成合理的产业导向，从而有针对性地约束不合理的开发行为，规范开发秩序。提高资源空间配置效率，加快经济发展方式的转变。 1.2推进主体功能区建设，有利于充分落实“以人为本”的发展理念 “以人为本”是科学发展观的核心，而主体功能区战略的实施，目的就是要改变过去只重物质财富积累、轻视人的自身发展的“见物不见人”的发展理念和模式，在满足人们物质需要的同时，进一步满足人们对环境、生态、健康等更高层次的需要，以实现人口、经济、资源环境的协调发展。同时，推进形成主体功能区，各地区可以根据各自主体功能定位的不同，采取不尽相同的发展方式和手段来推动区域发展，使不同地区的人们都能享有均等化的基本公共服务和大体相当的生活水平，实现区域协调发展，让广大人民群众共享发展成果。 1.3推进主体功能区建设，有利于从根本上扭转生态环境恶化趋势 在原有发展模式下，一些生态环境脆弱区的经济开发与建设，早已超出了当地资源环境的承载力，生态环境不堪重负。不仅严重破坏了自然环境，而且陷入到越开发、越贫困的恶性循环中。推进形成主体功能区，就是要把人口调节、经济发展与国土空间开发有机结合起来，综合协调好人、地、资源之间的矛盾，对急需保护的区域做好切实有效地保护，对有条件开发的区域进行集约高效地开发。合理引导人口和经济的流向，尽可能向适宜开发的区域集聚，为农业发展和生态保护提供更多的生产和修复空间。只有这样，才能从根源上扭转生态恶化的趋势，为子孙后代留下发展空间和发展潜力。 1.4推进主体功能区建设，有助于形成科学有效的调控体系 我国幅员辽阔，不同地区国土空间的特点差异很大，情况复杂多样。这也决定了同样的政策在不同的地区所产生的效果也不尽相同。如果统一按照一个尺度、一个评价标准来衡量和考核其发展成果的话，自然也难以公平地反映各自的工作成效和努力，从而也无法达到有效激励的效果。因此，有必要根據各区域资源环境的不同特点，对区域经济发展进行分类指导和调控。这样才能使中央的区域调控能力得到改善和加强，形成科学合理的调控体系。 总之，推进形成主体功能区，是对国土空间实施科学开发的重要创新。这一战略的实施，必将对当代中国的科学发展和永续发展产生重大而深远的影响。对民族地区，也同样影响深远。 2 主体功能区规划建设带来的机遇 就民族地区来讲，在民族地区生态环境总体脆弱的状况下，限制这些地区的开发强度，调整其开发方向和开发内容，确实能在一定程度上给民族地区的现代化建设带来了诸多机遇。 2.1主体功能区的规划与建设，有利于推进民族地区基本公共服务的均等化，带动民族地区群众生活水平的提高 长期以来，由于经济发展水平落后，民族地区财力严重不足，使得民族地区基本公共服务供给水平偏低，且供给很不均衡。按照国家“十二五”规划纲要的安排：中央财政今后将逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力。同时，国家还将通过生态补偿机制的进一步完善以及区别化财政政策的实施，增加对限制开发或禁止开发区的一般性转移支付；增加专项转移支付，专门用于生态环境修复。并逐步建立长效机制，力争使这些地区的居民都能够享有与发达地区居民大体均等化的公共服务，在住房、就业、医疗以及接受教育的机会方面、在生活环境和生活水平上逐步缩小并接近发达地区居民的水平，真正实现“不开发的发展”“不开发的富裕”。 2.2通过主体功能区的规划与建设，民族地区有可能走出一条不同于东部地区的发展道路 在过去唯GDP为唯一考量的前提下，民族地区模仿东部发达地区，走了一条以资源开发为主导的工业化发展模式。这一模式由于没有很好地与民族地区自身的要素条件和区位特点相结合，不仅民族地区的工业开发建设始终在低水平徘徊等问题，也导致对资源的过度开发和对生态环境的破坏。民族地区是我国主要大江大河的发源地，其生态修复和环境保护的状况直接关系到我国整体的生态安全问题。国家“十二五”规划纲要明确提出，对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，会分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，将会把自然文化资源原真性和完整性保护情况来作为绩效评价的重要指标。显然，这一提法将引导政府跳出将GDP增长作为单一追求目标的思维定式，激励政府在保护环境上大有作为，有利于增强生态保护的实效。同时，作为限制开发区的民族地区政府，还可从自身的特色资源优势出发，争取把民族地区的生态优势转化为产业优势，把产业优势转化为经济优势，走出一条有区域特色的可持续发展的区域经济发展道路。 2.3主体功能区的确定有利于民族地区实现资源的有机整合，构建科学合理的地域分工合作体系 一定范围内的资源整合能够很好地实现资源的高效利用，大大增加规模效益，降低资源开发成本，实现规模开发。但长期以来，由于没有明确的主体功能定位，地方政府在盲目追求GDP增长的冲动下，不顾发展条件上的异质性、差别性，而采取同质化的方法手段进行开发与管理。造成不同地区间重复建设不断、产业结构趋同，以至于各区域之间竞争性大于合作性。而主体功能区作为一个跨行政区界的经济区形式，以分工协作和经济互补为基础，为全面布局与地方自主、整体规划与地方发展之间找到了最佳的平衡点，有利于实现合理的资源整合和产业整合。形成科学合理的区域分工格局，保证了有限资源的高效开发和利用，也有利于形成区域经济的极化效应和扩散效应，进而促进民族地区现代经济的快速发展[1]。 3.主体功能区规划建设带来的挑战 由于多种原因，民族地区既是我国的生态极度脆弱区，也是我国贫困人口最集中的地区。生态脆弱、环境恶化、发展滞后等各种区域问题交相叠加[2]。其谋求发展和保护生态之间的矛盾比其他任何地区都要尖锐。尽管主体功能区规划建设从长远来说，确实能够给民族地区带来机遇和有利影响，但实事求是的看，这些机遇和好处更多是长期的、外溢的和不确定的；而对其发展所带来的冲击和挑战则是当期的、明确的和具体的。主要表现在三个方面： 首先，对民族地区的产业发展将会产生较大冲击。民族地区大多被划归为限制和禁止开发区，这使其今后的产业发展将面临艰难地调整和转型。对于以提供农产品和生态产品为主要功能的限制与禁止开发区，资源开采、化工等环境不友好型产业，将受到严格的限制甚至禁止，而这些产业又是我国经济发展现阶段利润最高、对增加地方财政收入和带动经济增长效果最明显的产业。显然，这必然会使民族地区的发展机会遭到一定程度的削弱。未来限制开发区域在进行产业布局时，一方面，要有步骤地淘汰和转移不符合国家主体功能定位的产业；另一方面，还要积极布局和发展生态效应、经济效应高的特色产业[3]。同时，禁止开发区和限制开发区内原有产业发展，将会在税收政策、市场准入、环保成本等方面，受到更多的限制，面临更高的门槛。与其他地区甚至一般的欠发达地区相比，将进一步处于不利的竞争环境中。 其次，增加了民族地区发展的成本和难度。被列为限制开发区的民族地区，长期以来处于欠发达状态。在限制开发区域的主体功能定位和发展方向下，这些区域资源开发受限、地方财政收入缩减、利用本地资源发展经济的权利受抑制。实际是以自身发展受限为代价，来保障社会所需的生态产品和农业产品的供给[4]。在这一功能定位下，这两类区域不仅要丧失一定的发展机会，还要为生态恢复和建设承担比以往更高的成本支出。例如民族地区要保证和维护其森林生态系统的服务功能，不但要严格禁止森林资源的砍伐和木材加工业的发展，还要投入大量资金用于封山育林、林木管护等。与此同时，森工行业萎缩所造成的工人待岗或失业，也需投入大量资金妥善安置。即便中央财政能够给予一定的财政支持或补贴，但对财力弱小的民族地方政府来说，仍需额外支出一部分资金，增大了民族地区发展的成本，增加了发展的难度。 最后，短时期内有可能加剧民族地区的资源流失，使各区域间的空间不均衡状况进一步扩大。按照主体功能区的划分，国家将按照差别化原则，在产业政策、人口政策、政绩考核等方面对四类主体功能区进行区别对待。这就意味着各区域在内部发展模式和承担的外部功能上存在着巨大差异。而这种差异也会进一步深化各主体功能区之间利益的不平衡。如优化开发区和重点开发区，其经济开发的外部性表现为加大了对域外资金和劳动力的吸纳，相应产业的开发也有可能增加对生态环境的破坏，从而表现出一定的负外部性；而对于限制开发区和禁止开发区，其生态服务的外部性则表现为作为生态屏障，防止生态灾难向外部扩散，為其他区域提供生态产品和生态服务等，表现出典型的正外部性。正负两方面的外部性导致了限制和禁止开发区与优化和重点开发区之间，生态、环境和经济利益的不平衡有可能进一步加大[5]。 但无论如何，主体功能区规划与建设的启动，意味着中国的现代化建设和发展已经进入到一个新的发展阶段和层次中。民族地区已不可能再沿用旧有的发展思路去实现自身的现代化发展。《规划》中对限制和禁止开发区主体功能定位的明确，使民族地区的产业发展有了更明确也更符合未来发展要求的空间指导和功能约束，在开发内容、开发方式、开发规模、环境承载力等方面，都必须且只能在相应的框架指导下去设计和推进。民族地区只有适应时代和形势发展的要求，一方面按照主体功能定位，积极进行生态修复与保护；另一方面还要努力寻找脱贫解困的新思路，以实现民族地区现代化发展。只有努力突破固有思维，积极破解发展和保护的矛盾，才能在新的时代背景下走出一条不同于传统的民族地区的新的发展道路来。 参考文献： [1] 蔡云辉.论限制开发区的经济突破发展[J].长白学刊，2011，（1）：105- 108. [2] 杨美玲，米文宝，周民良.主体功能区架构下我国限制开发区域的研究进展与展望[J].生态经济，2013，（10）：24- 29. [3] 林建华，任保平.主体功能区建设：西部生态环境重建的新模式选择[J].生态经济，2009 ，（2）：171-173+177. [4] 陈映.西部限制开发区域产业政策探析——以国家层面的农产品主产区和重点生态功能区为例[J].经济体制改革，2013，（5）：52- 56. [5] 王昱，丁四保，王荣成.主体功能区划及其生态补偿机制的地理学依据[J].地域研究与开发，2009，（1）：17- 21. |
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