| 标题 | 行政审批制度改革问题与对策研究 |
| 范文 | 刘景娜 张国山 摘要：现行行政审批制度改革日趋呈现出精简失灵、未能因时因地制宜、改革措施缺乏整体联动协同和监督乏力等诸多问题。依据十八届三中全会关于全面深化改革的总体要求，剖析行政审批制度改革弊病，探索规范地方政府关于调整审批事项的自由裁量权、因时因地制宜，提高行政审批改革实效性、完善行政审批事项清单建设，加强对行政审批权力的制约和监督、高度结合简政放权与监督管理等方面的改革策略，对深化行政审批制度改革具有重要的实践价值。 关键词：行政审批制度 深化改革 寻租 放权与监管 行政审批制度是国家行政机关运用国家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使特定权利的条件进行审查，并决定是否准予其行使这些权利的制度。行政审批制度改革是转变政府职能的重要突破口，是社会主义市场经济体制改革的内在要求，对全面深化改革具有重要实践指导意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面正确履行政府职能，首要任务就是要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。依据十八届三中全会关于全面深化改革总体要求，深入剖析行政审批制度改革全面启动以来的改革进程与现状、现行行政审批制度改革困境和改革建议措施，对深化行政审批制度改革具有重要的实践参考价值。 1.全面启动行政审批制度改革以来改革进程与现状概述 中央政府大力推进行政审批制度改革，其改革历程见证了从调整和取消过多过滥的行政审批事项，向进一步界定政府一市场一社会三方权力边界的逐步深化的过程。2001年9月，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发（2001）71号），成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，行政审批制度改革工作全面启动，主要内容为精简审批事项以及规范审批过程。2001年到2013中央政府分两轮共六批分步深化行政审批制度改革，取消和调整行政审批项目共2497项，超出原有数量的三分之二。目前行政审批制度改革已经进入新阶段，主要通过中央向地方、政府向社会的放权形式，以精简审批事项为内容，以期达到提高经济效率、搞活市场活力、拉动市场投资之目的。 改革虽然取得了一定的成效，诸如行政审批的服务化趋势、规范一批有关行政审批的法律法规、削减行政审批事项等，但是社会对改革效果评价并不高，认为没有达到预期的目标。基于十八届三中全会全面深化改革的总体要求，新一届中央政府进行了第七轮行政审批制度改革，此次改革紧紧围绕准确界定政府一市场一社会三方的权力边界而进行：一是继续取消和调整行政审批事项。于2013年取消和下放416项行政审批事项；2014年继续取消下放798项行政审批事项。中央政府拟于2018年之前，将行政审批事项精简到500项左右。二是推进行政审批权力清单建设。2014年3月，国务院审改办汇总了国务院涉及行政审批的61个部门、共1300多项行政审批事项，制成清单，公之于众。今后将继续在各级政府层面进一步推动权力清单建设。 2.现行行政审批制度改革面临的困境 2.1 基于寻租目的谋求利益导向引发的精简失灵 以往进行的行政审批制度改革往往将存在的主要问题归咎于重数量而轻质量，笔者认为仅仅将重视审批数量和轻视审批质量作为改革中存在的问题，有过于偏颇且不够明晰。改革尚存在重量轻质的问题，但如果进一步明确并且正视该现象，笔者认为最根本的问题在于地方政府基于寻租目的而谋求利益集团的利益诉求而导致的审批事项的精简失灵。地方政府接到国务院设定的行政审批制度改革指标，把最新改革指标下达给各组织机构，并要求各组织部门采取自查自纠的方式来削减行政审批事项，该流程的弊端在于中央给予地方以最大限度的自由裁量权。拥有宽松自由裁量权的部门首先会取消寻租效果不明显的行政审批项目，相反，对于寻租效果明显的行政审批事项予以保留。这样将直接导致政府管制失灵，使资源不能得到的有效配置，并最终影响市场经济效率。 2.2 行政审批制度改革尚未能因时因地制宜，实效欠佳 行政审批制度改革貌似一蹴而就，实则实效欠佳。我国的行政审批制度改革多以国务院下达统一的行政审批制度改革指标并以自上而下的层层推进的模式进行。笔者在调研中了解到，某些省市其行政审批改革方案和程序是在国务院下放的统一指标下近乎趋同甚至并进的状态下实施的。但这样的改革实践模式忽略了一个大的前提背景，即基于我国特殊国情，地区之间、城乡之间经济发展极不均衡，同样的审批制度改革落实到地区的时候必然呈现出不同的差异性。同样，同一制度在不同时期和不同的地域环境下其推行的实际效果必然也会有很大差距。故而，行政审批制度改革必然会存在尚未能因时因地制宜所导致的实效欠佳的问题。 2.3 片面取消审批事项，缺乏改革整体联动协同 行政管理体制建设是一个各方面协同并进且互相牵制的系统性工程，其改革必然也要求各个方面机构既协同联动又相互制约。如果各方面配套措施的改革不能协同联动发展，必然会阻碍行政审批制度改革向纵深发展。目前虽然国务院大幅取消及调整许多行政审批事项，但社会的总体反应仍然不佳。究其原因，在于这种单兵突进的改革方式，在一定程度上规避了行政审批制度改革与行政审批程序制度、行政审批监督制度的内在联动性问题，导致改革的断层。 3.行政审批制度改革建议措施 3.1 规范地方政府关于调整审批事项的自由裁量权 地方政府利用宽松的自由裁量权进行利益寻租，势必会导致资源配置低效率，而如要将资源进行有效配置，需要规范《行政许可法》关于行政部门关于行政审批中的自由裁量权。笔者认为有效的完善建议为：规范行政部门关于行政审批制度中所拥有的自由裁量权，具体做法可以首先锁定重点行业领域，以最大限度的保障资源优化配置，使资源能在行政法的庇护下流向资源利用高效的相关领域，使这些被锁定的行业领域不被繁琐的审批事项所羁绊，有效抑制相关部门的寻租行为导致的政府管制失灵。 3.2 因时因地制宜，提高行政审批改革实效性 行政审批制度改革应该根据不同时期不同地区而采取不同的改革措施，我国的各项制度改革素有先试先行的过程，但是得出的改革效果不一定具有普遍性，并且结合我国的特殊国情，地区之间、城乡之间经济水平差异较差，即便在同一时期的不同地区，其改革措施也不能完全一致。行政审批制度作为国家管理社会、经济、文化等各方面的行政手段，应在不同地区有所不同。各地区政府应该根据当地的实际经济发展状况以及当地的特殊支撑资源而进行略有差异的行政审批改革措施。 3.3 完善行政审批事项清单建设，加强对行政审批权力的制约和监督 行政审批制度改革是通过制度重建的方式以规范权力的运用，以达到使行政审批制度的权力边界清晰可见，同时让行政审批制度的权力受到相应的监督和制约。目前，列举行政权力清单日益成为行政审批制度改革的重要方法，尤其在2014年3月公开国务院的61个部门共1300多项行政审批项目汇总清单的基础之上，构建环闭式的行政审批制度权力监督体系就越来越具有可能性。 一方面，要在行政审批制度改革的关键项目审批清单方面实行“一竿子插到底”的做法，首先要督促各部门对已公开的行政审批事项的审批依据、审批对象进行完善，其次要督促其公开对每项审批项目的审批程序、审批期限、审批收费标准、审批结果及申请审批所需要提交的全部材料。让已被“锁定”的行政审批项目真正曝晒在阳光下，以达到其真正地被关进“制度的笼子”，并接受公众监督。另一方面，通过公布行政审批项目清单，让各项行政审批权力的运行都找到相关的责任人，让各项行政审批项目的相关的责任部门都能得到事后监督，从而搭起行政问责制与行政审批彼此衔接的通道，为建设高效的行政审批制度筑起坚实的责任问责系统。 3.4 高度结合简政放权与监督管理 为实现简政放权与监督管理的高度结合需要寻找行政审批与事后监管的结合点。一是培养法治思维，以增强运用法治方式的能力。通过加大运用法治思维与法治方式来实施简政放权与监督管理，从思维层面对行政审批权提出了更加明确的要求。通过坚持职权法定、立法先行、直接适用以及正当程序等原则来监管审批权力，建立公正、平等、高效的行政运行体制来改进行政审批权。二是确定评判标准，使简政放权与事后监管能实现有效的对接。既要建立健全审批权责体系，还要优化并规范审批业务流程，从而实现优化审批信息系统，建立无缝对接的操作系统。 行政审批制度改革需要以法治思维、判断标准与制度建设为前提，通过构建行政审批系统与监管系统的结合平台，使行政审批权的具体实施得到监管系统的有效监督。巩固并拓展行政审批制度改革的范围，寻找简政放权与监督管理的结合点，以真正回归行政审批权追求公共利益本质。 4.结语 十八大报告明确地提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。进一步地深化行政审批制度改革要以加快转变行政理念、提高行政素质为前提，制约行政权力滥用、搞活市场经济活力为目的，以下放审批项目、约束行政权力为重点，以法制建设、社会监督为主要保障。相关部门要在行政审批改革中敢于突破利益障碍，以建设服务型政府为目标，深化行政审批制度改革。 总而言之，十多年来由中央政府主导的行政审批制度改革已经从逐步试点到全面铺开，到目前为止取得了巨大的成就，这些成就对于推动转变政府职能，进一步适应社会主义市场经济发展，把权力关进制度的笼子里起到了关键作用。目前我国的行政审批改革已经进入深水区，面对此种情况，中央政府不断加大行政审批改革的力度。这样的趋势要求我们更应该不断巩固已有改革成果，进一步探索适应政府职能转变和市场经济规律的新举措。 |
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