| 标题 | 法经济学视角下的我国国内游导游执业危机解决路径研究 |
| 范文 | 李秀娜 王 兵 摘要从法经济学视角对我国国内游导游职业和执业状况进行深入分析认为，导游人员薪酬制度改革并不能解决导游执业危机。解决国内游导游人员执业危机应从导游人员总量控制切入，改革导游职业准入制度，平衡导游数量规模与导游平均服务质量之间的关系，进而对旅行社和旅游市场产生良性影响。以改革导游职业准入制度为主线，辅之以导游人员素质培养和严格执法监督两种方式，才能提高导游平均服务质量，推进旅游市场健康发展。 关键词导游；法经济学；薪酬制度；准入制度 中图分类号F59 文献标识码A 文章编号1002—5006(2009)09—0073—06 我国国内游(以下省略)导游人员对自身工作满意程度低，人才流失严重，导游队伍的整体素质呈下滑态势，导游服务质量普遍较低。导游人员与旅行社以及游客之间矛盾频发，导游执业危机已经成为我国旅游业的痼疾，破坏导游人员、旅行社和旅游目的地的形象，威胁我国旅游业健康发展。 1法经济学视角下的导游执业问题和解决路径 考虑到思维模式和运作方式与经济因素的必然联系，法经济学主张在型构法律原则过程中应有经济学思考，通过对实证现象的分析和考察，构建并验证一些人类行为的模型，目的在于预测和(在恰当的时候)控制这种行为。 1．1坏车驱逐好车的旅游市场 由旅行社构成的旅游市场是个典型的非对称信息市场，游客与旅行社之间信息不对称，旅游者到旅行社报名参加旅游团队，并不知道该旅行社的旅游产品质量如何。假定旅游市场中，有服务质量好的旅行社，有服务质量不好的旅行社，旅游者总是希望自己能够购买到质量好的旅游产品。但是，由于旅游者无法区分旅游产品质量的好坏，旅行社就会以同样的价格来出售服务质量好的旅游产品和服务质量不好的旅游产品，因此，服务质量好在旅游市场不是旅行社的竞争优势，最终高服务质量的旅行社就不会把旅游产品拿到市场上来卖，因为它卖不出高服务质量的旅游产品的价钱，甚至没有经营低服务质量旅游产品的旅行社存活能力强。结果，在旅游市场上进行交易的大多是低服务质量的旅游产品。当旅游者意识到旅行社经营的旅游产品大多是质量不高的产品时，他就不敢奢望能够在旅游市场上买到服务质量好的旅游产品，因为旅游者的确没有能力在接受旅游产品之前区分旅游产品的好坏，结果他就不会到旅游市场上来买旅游产品，于是旅游市场就很可能会萎缩。这就是旅游市场的“坏车驱逐好车现象”。 我国旅游市场属于非重复博弈的市场，旅行社和旅游者间的交易活动实际上是一个不断博弈的过程，在这种有限的博弈或一次性博弈中，发生欺骗的可能性较大。由于我国现实中大量存在的旅行社承包挂靠现象，旅行社行业的准入限制已经丧失了预期的功能，旅行社准入限制的失灵加剧了旅游市场价格导向的恶性竞争。 我国旅游业行业利润率低，社会形象不佳，发展能力不强。近年多次抽样调查表明，散客中86.3％属于自助旅游。 旅行社旅游市场发展迟滞有多种原因，其中一个隐而不彰的重要原因就是在国内旅游购物消费中，旅游者的购物意愿和实际购物消费在逐步减少。究其原因，大多数旅游者认为购物行为中让利给第三方的行为，不论其定性为回扣还是佣金，都在侵害他们的利益，也即侵害了旅游者的消费知情权和经济利益权，此举严重影响了旅游购物业的发展，直接恶化了旅行社经营状况。 1．2坏车驱逐好车的导游人才市场 在导游行业领域，导游人员通过向旅行社交纳人头费获取客源，同时向旅游商店索取回扣作为导游报酬和人头费的资金来源，利益驱动势必导致导游人员以带领游客购物为服务重点，而非以讲解作为服务重点，从而降低导游服务质量。如果服务质量高的导游人员在同样的时间内，以讲解为服务重点，势必减少购物回扣额，影响该导游人员的收入、生活水平。这种现象如果长期存在，服务质量高的导游人员就只能有两种选择： 其一是选择同样降低服务质量，以购物回扣为服务重点； 其二是有可能选择离开导游队伍。无论哪种选择，最终的结果都是低质量导游服务充斥市场，导游服务质量低的导游人员继续活跃在导游行业中。 从消费者角度分析，会得出同样的结果。如果消费者缺乏对某种商品真实充分的信息，那么消费者就会被迫假定，每种牌子的商品，无论其价格如何，质量都相同。因此，消费者会购买最廉价的牌子，而这个牌子的产品制造者可能成本最低、质量最差。那些产品质量更高、成本更大的生产者，由于不能收取更高价格，无法补偿他们的额外成本，因此会被赶出市场，除非他们也降低产品的质量并因此降低费用。质量将呈螺旋式下降，消费者最终接受的产品将比他们希望并愿意支付的产品的质量更低。由于旅游者掌握的信息较少，即使努力也很少有话事权，而“第三方”，如政府、法律以及旅游协会等，机构解决问题的成本(包括预期成本)往往高得让旅游者望而却步，使导游违规风险小，导致导游机会主义行为广泛存在。 1．3导游职业准入和导游平均服务质量 导游市场和旅游市场并不是截然分开的，两个市场相互影响，导游市场存在的问题深层根源在于旅游市场的不良运行状态。解决旅游市场的问题，除了针对旅游市场采取相应措施之外，可以通过规范导游人才市场，带动旅游市场的健康发展。缺乏旅游服务质量，主要是导游服务质量的背书，旅游市场的非对称信息特性将更加明显。 导游职业在我国属于受限制职业，只有获得执业资格后方可接受旅行社委派提供导游服务。保护导游服务质量是导游执业资格制度这种职业卡特尔的合法性基石。获得执业资格的导游人员更能够提供高水平的导游服务，隐含的前提是：一个未经训练的普通人无法提供高水平的导游服务，建立导游执业资格制度的目的是提供高水平的导游服务。对于旅游市场和导游职业卡特尔的真正威胁来自旅行社试图降低服务质量，降低成本水平来增加利润的动机和实践。从长远来看，这种动机和实践会导致消费者不满，摧毁保证质量这个支持旅游产业和导游人员职业特许的存在基石，而且这种做法会造成无法抵御放弃旅游产业最低价的压力，威胁到旅游产业中成本较高、服务质量较好的旅行社和导游人员的生存。 我国导游职业准入制度并没有带来导游平均服务质量的提高，根本原因在于导游职业准入制度未能有效控制数量和质量，没有起到职业卡特尔的作用。从市场供需角度来讲，超过市场需求的供给最终会促使市场价格下降，直到社会平均水平。限制市场的供给能够实现相对高的价格水平。也就是说，经济学语境中，导游服务的报酬和导游服务的供给量呈负相关，由于导游服务的人身依赖特征，导游服务的报酬直接与导游人数呈负相关。由于执业导游人数过多，导游的供给大于市场需求，导致导游在与旅行社的博弈中丧失议价权，只有接受低工资或无工资的条件才能得到劳动机会。 1．4建立保证平均服务质量的导游职业准入制度 初级导游数量的快速膨胀给了旅行社盘剥导游的机会，不发工资、少发工资甚至是向导游收取人头费成了我国旅行社的“行规”，最终的结果是导游转而从游客身上获取自己的收入。刘晖(2009)认为，准入门槛过低是导致我国导游队伍急剧膨胀、业内竞争加剧(主要指普通话导游)和导游人员良莠不齐、结构失衡的直接原因，并将严格导游队伍的准入制度列为6项实现利益均衡、提升导游服务质量的根本保障制度之首。理顺导游职业准入和导游平均服务质量的关系，是解决旅游市场恶性竞争的一个新视角。 导游职业准入制度可以有效控制导游人员总量，由于导游人员提供的是个人服务，因此，通过导游职业准入制度可以有效控制旅游市场上的导游服务数量。通过改革准人制度调控导游人员数量，改变导游人才市场的供需关系变化，导游人员可以转变劣势地位，在与旅行社的博弈中获得主动，通过提供导游服务获取高额收入。高额的导游服务收入能够吸引更高条件和素质的人员投身于导游职业中来，低素质导游将在旅游市场中无法获得工作机会，退出导游行业。同时行业管理组织也可以对导游人员提出更高的服务质量要求和职业道德要求，导游职业形成优胜劣汰的良性循环，导游平均服务质量得以提升。 2完善薪酬制度论的解决路径分析 旅游业界和学界普遍认为导游人员整体性服务质量较低的根源在于不合理的工资制度。旅行社的低价竞争导致了零团费的出现，零团费的出现使回扣具有必然性，三者存在互动关系。导游人员低工资或无工资的现状使导游人员必须通过回扣获得生活保障，回扣获取方式的隐蔽性和欺诈性致使导游人员和游客之间矛盾频发，导游人员面临着严重的“生存一道德”困境。为帮助导游人员摆脱困境，目前提出的解决方案主要有完善薪酬制度论、提高导游人员素质论、从严监督管理论3种，3种方案或单独执行，或合并使用，其中以完善薪酬制度论影响最大。 2．1完善薪酬制度论的主要内容 完善薪酬制度论从平衡经济利益角度出发，通过提高导游人员的收入和其他所得，消减和消除导游人员获取回扣等灰色收入的动机，避免使导游人员陷入“生存一道德”困境。完善薪酬制度论有以下4种具体实行方法： 第一种方法主张构建均衡的薪酬体系实现利益均衡，认为薪酬体系应体现旅行社利益与导游利益的均衡，通过增加导游人员的收入，加大导游人员的固定收入部分，以增强企业的凝聚力；薪酬体系要体现对导游服务的过程考核和结果考核，以结果考核为主；薪酬体系要体现企业的价值取向，起到导向作用，能够使导游的短期利益服从于企业的长远利益。 第二种方法主张旅行社明确导游人员的劳动报酬和返回佣金比例，建立公开、公平的导游人员工作报酬机制，保证导游人员获取劳动报酬的基本权利，承认佣金的合法性，重新确定旅行社、接待企业和导游三者的经济关系。 第三种方法主张改革现行导游佣金比例，实行合法佣金制度，认为20世纪80年代形成的以“回扣”为主体的导游薪金制度在行业内部获得了默认，有一定的合理性。解决“回扣”问题的关键是把“回扣”转换成佣金，以一种合法的形式出现。 第四种方法主张通过将导游小费给付明文化、制度化、规范化的方式，提高导游人员实际收入。2004年广东中旅将西方的小费制度引入导游薪酬体系，引发社会各界的广泛争论。 完善薪酬制度论试图从利益平衡角度人手，防范和制止导游人员的不良执业行为，平衡旅行社和导游人员的经济利益，然而完善薪酬制度的路径和方法却存在着制度困境和实践难题。 2．2完善薪酬制度论的制度困境 2．2．1旅行社与导游人员关系的法律基础 根据《导游人员管理条例》规定，导游人员是指取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。法律意义上委派可以由劳动合同关系产生，也可以由雇佣关系产生。 2009年5月1日施行的《旅行社条例》中明确规定：旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬。旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用。可见，旅行社和导游人员之间毫无疑问是劳动关系，其法律关系是劳动法律关系，应遵守我国有关劳动法律法规的规定。签订劳动合同的导游人员享有法律权利义务，按国家规定参加社会保险，取得所得属于工资、薪金所得。 虽然法律明确了旅行社和导游人员的劳动合同关系，而且得到了各地方旅游局的重视和积极响应，旅行社与导游人员大都签订了劳动合同，但是事实上，导游人员队伍的整体获得报酬情况仍然没有得到根本改观。 2．2．2佣金与工资在法律上不能并行，且利益分配路径存在障碍 劳动报酬和佣金并行方法的初衷是：既使导游人员获得基本的生活保障(劳动报酬)，又能使导游人员获得提供导游服务过程中产生的额外收入(佣金)。这种方法的初衷符合逻辑，然而无论从法律角度来讲，还是从利益分配路径来讲，都存在不可逾越的障碍。 佣金是具有独立地位和经营资格的中间人在商业活动中为他人提供服务所得到的劳务报酬。获得劳务报酬的人在医疗保险、社会保险等方面不享受单位员工待遇，并对其完成的工作负有质量责任。劳动报酬是由劳动关系产生的劳动者的合法收入，劳动关系中用人单位要为职工缴纳医疗保险、社会保险，用人单位对劳动者的工作负有质量责任。可见佣金和劳动报酬二者存在的法律基础不同，不能并行使用。 利益分配路径上，相对导游人员而言，旅行社具有信息和资源优势，旅行社掌握着利益分配权，有权决定利益分配的时间和比例。佣金的这种分配途径无法保障本来处于弱势的导游人员分得利益，导游人员无法从旅行社获得与其付出相匹配的工资收入和佣金收入。 2．2．3合法的佣金制度存在法律障碍，且需要由平等议价权保障 佣金的性质是劳务报酬，领取劳务报酬的导游人员并非旅行社的职工，旅行社对他们也没有日常考勤要求，其为提供合同规定的劳务所相应发生的各项费用由其个人负责。合法的佣金制度要求导游人员与旅行社不存在除居间合同之外的其他法律关系，导游员与旅行社彻底剥离，成为真正的自由职业者。澳大利亚、英国和德国等国采取此种宽松的导游资格管理制度，导游一般为自由职业者，不固定受雇于某一旅行社，而是以自己的技术专长登记注册于某一中介公司或行业协会，用户可向中介公司或行业协会申请雇佣导游，亦可直接与持证导游联系，导游人员与雇佣单位之间成为雇佣契约关系。2002年1月，我国国家旅游局宣布允许旅行社收取佣金，但导游个人不允许收佣金，旅行社可以确定一定比例将佣金返回给导游人员。实行直接的导游人员佣金制度需要摒弃旅行社和导游人员的现有法律关系，对现行制度的变革最为剧烈。 佣金制度合法化能否提高导游人员的薪酬水平，关键是导游人员与旅行社之间能否形成相互制衡的博弈关系。如果导游人员相对旅行社仍处于弱势地位，即使采用合法的佣金制度，同样无法改善或改变导游人员低收入或无收入带团的现状。因为在自由雇佣关系中，导游人员不能拥有议价权，则无法实现与旅行社的制衡关系。议价权的获得与否不能单纯靠法律赋予的权利，法律制度依存的经济因素最终决定导游人员能否与旅行社平等议价。 2．3完善薪酬制度论的实践难题 2．3．1旅行社缺乏建立高回报的导游薪酬制度的内在动力 近年来，我国旅游业行业利润率逐年降低，以“小、散、弱、差”的行业形象出现，可持续性发展能力不强。在这种情况下，要求旅行社建立高回报的导游薪酬制度首先在事实上并不可行。其次在旅行社不违反国家强制性的最低工资制度的情况下，由国家强制力干涉旅行社内部工资制度，本质上来讲违背了企业经营权独立的基本原则。再其次，如果强制实施高回报的导游薪酬制度，一种可能是导致旅行社无法继续经营而面临倒闭，导游人员也面临就业机会减少的困境；另一种更有可能的情况是，促成旅行社和导游人员形成共犯结构，逃避监管，从而使高回报的导游薪酬制度成为一纸空文。 将提高导游人员整体报酬水平的期望寄托于旅行社，只能是一种乌托邦式的美好愿望，从解决问题的角度来讲并不能发挥实际作用。 2．3．2固定的小费制度与国情不符、与法理相悖 小费作为一种经济现象在导游行业普遍存在，关于小费合理性的争议一直存在。刘宝宏(2004)从经济学角度论证小费的性质，认为小费这种间接定价是交易费用约束下企业降低交易费用努力的理性选择，主张强迫实行小费制。这种观点得到了一定支持，也有学者持反对意见。李军(2007)从心理契约角度分析，认为我国导游小费制度推行的良好环境尚不具备。贾跃千等(2005)认为导游小费制度将助长导游的机会主义行为。 从法律视角审视小费，给付小费是一种赠与行为，小费不是劳务报酬。赠与合同是无偿合同，导游人员在取得小费的同时，不需要向游客给付任何对价。导游人员纯获利益；游客向导游人员给付财产，也不从导游人员那里获得任何补偿或者回报。小费具有单务合同和实践合同的特点，在一般情况下，游客负有给付的义务而不享有权利；因为小费的数额是一种不确定的数额，导游人员不能向游客索要小费，游客是否给导游人员小费或给多少小费完全出于自己的单方意愿。 导游小费制由职业性质或惯例决定，赠与的法律性质使其只有在赠与行为实际给付后始产生法律强制力，也就是说，无法强制游客给付小费，亦无法强行规定小费的具体数额。彭泗清(2004)指出，在当前整个社会信任程度不高的情况下，顾客与服务人员之间存在严重的信任缺失，由此导致彼此不尊敬，双方利益都受损失。在这种情况下推行小费制，确实有可能与良好的愿望背道而驰。 3改革导游人员准入制度应注意的几个问题 劳动权是我国公民享有的宪法权利，除非特殊情况，不得限制和剥夺公民的劳动权利。我国绝大部分的职业不作准入控制，只对责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业技术工作，才可以设置准入控制。准入条件应是专业技术人员依法独立开业或从事某种专业技术工作所需学识、技术和能力的必备标准。 1989年起我国开始实行导游人员资格考试制度，每年一度的全国导游资格考试，是我国导游人员综合素质和职业资格初次总体检验。导游队伍的数量增长快速，导游人员队伍的数量增长为我国旅游产业最初发展贡献了重要的人才支撑。旅游产业进入注重质量的新发展时期后，应从改革导游人员的准人条件着手，对导游数量规模进行宏观调控，提升旅游产品和服务的质量。 提升服务质量是导游职业资格限制的合法性基石，符合公民劳动权的要求。抛弃了提升导游服务质量的目的，导游职业资格限制就会丧失合法性，缺乏说服力。改革导游职业准入制度逐渐得到有关方面的重视，国家旅游局2009年3月12日印发的《旅游服务质量提升纲要(2009—2015)》中指出应通过完善导游人员资格考试和等级考核制度，改进考试和考核方式，提高质量水平。 3．1导游职业准入制度内容要求 导游职业需要一定知识结构，要求具备一定的学历条件、专业基础条件和实践经验，导游准入条件中应体现上述内容。 近年来我国本专科教育蓬勃发展，每年毕业的本专科学生数量逐年增加，但与此同时，导游员资格考试的参考标准却越放越宽，从最早的大本到大专，到现在的中专生都可以参加导游员资格考试。很多旅行社抱怨现在导游水平普遍较低，一些考试过关的导游只会背本地几大景点，专业知识根本不够用，我国本专科教育的发展为提高导游人员学历条件创造了可行性条件。与初步发展时期相比，目前导游执业环境也已经有了很大改变。我国旅游市场从一元的旅行社旅游发展到多元的散客旅游与旅行社旅游并存，从单一观光旅游发展到体验旅游和文化旅游等多种业态并存。导游执业环境的变化要求变革导游职业准入条件。 3．2权衡发展与就业两种现实需求 我国劳动力资源丰富，经济发展情况和产业状态决定社会上仍有大量剩余劳动力。旅游业是劳动力密集型产业，不仅创造经济增长，丰富精神生活，而且吸纳了大量劳动力。改革导游职业准入制度，必须要全面考虑旅游产业发展与解决就业之间的关系。旅游产业发展是否要为解决就业问题让路?本文认为，深度发展旅游业各服务环节，挖掘旅游业的多种业态，可以增加就业机会，同样有利于解决就业问题，而且这一路向更有利于旅游业的科学发展。 3．3地域等因素的全面考虑 由于各地居民的平均受教育程度不同，经济发展程度和重点不同，旅游资源的多寡不一，因此导游人员准入条件不能一概而论。对导游人员进行科学的总量控制，需要测算旅游市场和旅行社的容量，根据各地区的旅游市场情况和公民受教育情况等因素，确定该地区导游人员数量规模和准入条件。 3．4抓住重点，统筹兼顾 提高导游服务质量是综合性命题，政府和学者们提出了很多有建设性的建议，本文认为提高导游平均服务质量的关键在于改革导游职业的准入条件，这种改革所引起的连锁反应最终可以推动旅游市场良性发展，改革导游职业的准入条件是解决导游执业危机的重点和关键。 本文并不否认加强职业教育、严格执法监督的作用，加强职业教育、严格执法监督是两项有效的辅助方法。加强职业教育有助于行业自我形象的认可和保持，提高导游人员对职业道德的心理认同度。另外，因为导游平均服务质量提高不能排除个别导游人员为追求超额收入违反法律法规和职业道德，所以也需要旅游行政管理部门和行业组织通过严格执法和监督，减少和杜绝违法违规和违反职业道德的行为。 责任编辑：廉月娟；责任校对：宋志伟 |
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