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城市商服用地使用权续期出让评估相关问题的思考

范文

申燕

[摘要]随着城镇住房制度和城镇土地使用制度改革体系的完善，土地续期出让问题越发受到政府及权利人的重视，根据相关法律法规等规定，明确住宅用地期满后自动续期，但商服用地期满后如何续期，出让金收缴标准，续期年限等问题尚未明确，文章以商服用地为案例，从评估角度对商服用地续期出让相关问题进行了探索。

[关键词]建设用地使用权；商服用地；续期出让；评估

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.089

1国有建设用地使用制度背景分析

1978年经济体制改革的全面展开和1982年对外举办中外合资企业的提出，由深圳特区率先推行的按城市土地不同等级向土地使用者收取不同标准使用费的试点后，并相继在福州、海口、上海等城市相继扩大试点的实行，标志着全国进入城镇住房制度和城镇土地使用制度改革阶段，随之通过的“宪法修正案、土地管理法的修改、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》”等相关立法政策的建立实施，明确了“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”。为之后的国有建设用地使用权出让和转让全面实施发展奠定了基础。

制度改革初期至今，全国城镇国有出让土地中有部分出让土地已经面临或即将面临土地使用期限到期的问题，地上建筑物和土地的处理问题越来越受到政府及当事人的关注。根据《物权法》及相关法律规定，地上建筑物所有权归属于房屋所有权人，土地使用者只拥有规定年限的土地使用权，土地续期要在符合国家立法政策及城镇规划，土地总体规划及城镇土地供应计划等的前提下，考虑土地所有者和土地使用者权益及地上附着物、社会公共利益等多方面因素，根据我国国情，建设用地出让年限届满后续期出让的处理不能一概而论，在不违背国家大方针政策的同时，应结合地方规章、规划、出让计划等需要，根据项目性质、用途、现状等情况分别处理。

2011年第十一届全国人大第四次会议及全国政治协商会议十一届四次会议，提出了土地使用年期届满，土地使用权续期的相关问题，标志着土地使用权续期正式提上议程。

2国内外办理土地续期出让的探索

德国：土地使用权期限届满，土地使用者需先消除土地登记手续，且地上存在租赁或抵押关系时，原则上不同土地使用权消灭，而是随之转移。续期可由土地所有权人和土地使用权人提出，如地上建筑物还可利用，使用权人需将建筑物移交给土地所有权人，土地所有权人给予其一定补偿，如果在土地所有权人提出续期要求时，土地使用权人拒绝接受续期的，视为丧失赔偿请求权。

英国和美国：土地所有权归国家，土地采取终身租赁和年租混合租借制度，土地使用权人对其拥有无限期使用和处置权，土地多为私有，国家对其只有很少部分的行使权。土地使用权人一次性交纳规定期限内的固定费用，期限届满，可由双方协商约定年限，并根据城市发展规划及经济状况续交租金。延续期满无新续期合约时，地上建筑物归土地所有者无偿所有。

日本：土地使用权期限届满，土地使用权人需将土地恢复至原状返还土地所有权人，地上物的权利也同时收回，土地增值的，土地所有权人给予补偿。但因建筑物尚在使用期限，土地使用权人要求续期的，经土地所有权人同意，土地续期合同和原合同一致。

中国香港：土地使用权期限届满，有两种处理方式：一是业主自愿续期至规定年限，可以不补缴地价，只缴纳地租，租金为应课差饷租值的3%，每年调整；二是契约约定可续期的，在契约续期期限内，土地续期不需补缴地价和每年调整的地租，仅每年缴纳定额的地税，地税为续期当日物业应课差饷租值的3%，维持不变，至土地重新开发为止。

中国：我国最初的土地续期探索雏形在2004年，深圳采取“地价三五折”方案，成功为商业大厦成功续期。根据《深圳到期房产续期若干规定》，土地使用权在届满或即将届满的一年内，在不改变用途的情况下，可以到房管局申请续期，按照当年基准地价的35%缴交土地出让金。2011年作为“全国第一例”青岛市阿里山小区住宅土地使用年限到期后办理续期出让提上议程，由于土地使用权续期出让制度提出初期，制度落实和具体实施均处于摸索状态，所以该案例尚未具体处置措施。同年莱芜市国土局印发《关于督促用地单位办理土地使用权出让续期手续的通知》，多项措施督促土地使用权已经到期或即将到期的项目用地者加快办理出让续期手续，规定土地使用权人在规定期限内按现状申请续期，土地使用年限从土地使用权出让到期时间算起，土地出让金按评估地价的100%缴纳等针对续期不同情况做出不同处理方式的规定。

3土地使用权续期和续期条件及相关法律依据

第一，土地使用权续期：土地使用权出让合同约定使用年期届满，土地使用者需要繼续使用土地，应当至迟于期满前一年向土地管理部门提出申请。除根据社会公共利益需要收回该块土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

第二，土地使用权续期条件：一是该块土地的用途与期满时的城市规划不相矛盾；二是使用人有继续使用该块土地的必要；三是继续使用该块土地不影响其他的社会公共利益。

第三，相关法律依据：（1）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；（2）《中华人民共和国城市房地产管理法》；（3）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；（4）《中华人民共和国物权法》。

4土地续期出让评估中存在的问题及主要评估方法

本文以商服用地续期出让评估为例，对城市商服用地使用权续期相关问题进行了探索。

4.1项目简介

宗地位于××市××区××路，地上现有一栋8层钢混结构商服用房，现状出租经营。涉及多个产权人，均已分割办理产权证。宗地登记用途分别为城镇混合住宅用地和城镇住宅用地，现状用途为商服，土地使用权终止日期为2015年9月26日，出让年限均为20年。

4.2土地续期方式的确定

土地需办理续期出让时，地上附着物基本已建设完成，评估时按现状评估更为合理，评估测算时要考虑从土地取得到建设完成的成本、税费及利润构成，结合估价期日的市场经济状况和市场成本等对其的影响。个人认为可在土地评估价基础上，采取招、拍、挂方式办理续期土地使用权手续，更有利于提高城市经营性土地利用水平和土地市场的公平竞争，加强国家对土地收益的把控和原土地使用者对其的重视程度等。

对于资不抵债、濒临破产或含公益性用途等的特殊用地，对于采用招拍挂不适应时，可在土地评估价的基础上，考虑协议出让等方式处理。

4.3估价期日的确定

届满前一年土地使用者申请续期的估价期日的确定，根据相关文件和地方政策确定，建议按两种情况处理：一是按合同约定出让截至日的次日确定；二是可按政府受理土地续期手续时的时间确定。

宗地设定为商服用地，土地终止日期为2015年9月26日。宗地涉及多个产权人，部分产权人于土地使用权届满前一年向地方国土资源局提交续期申请，确定估价期日为2015年9月27日。

部分产权人在土地使用权届满前一年未向地方国土资源局办理申请续期手续，出让起始日按土地使用权人书面申请日期确定。产权人于2015年10月20日申请续期，则确定估价期日为2015年10月20日。

4.4土地用途的设定

宗地登记用途分别为城镇混合住宅用地和城镇住宅用地，房屋所有权证登记用途为商服用房，现状用途为商服，此次评估的目的是办理土地续期手续，补交土地价款。通过咨询当地国土资源局意见和根据最有效利用原则，评估设定按现状用途设定为商服用地。

4.5续期年限的确定

常理理解，土地使用权届满，土地按法定最高出让年限续期最为合理，住宅用地使用权期间届满自动续期，但自动续期年限、续期收费等未明确，非住宅用地，续期方式、年限等相关问题更未明确。在确定续期年限时可根据宗地实际情况和当地的政策等因素综合确定。

宗地为商服用地，根据相关法律政策和地方会议纪要文件等，出让年限按法定最高出让年限减去《国有建设用地使用权出让合同》约定出让年限的剩余年限确定。

宗地为土地使用制度改革初后期办理土地权属手续，期间多次变更产权人，初期资料归档制度尚不健全，原出让合同无法获得，土地使用权人通过拍卖方式和资产抵债方式获得宗地使用权，未重新签订土地使用权出让合同，但办理了土地转让和土地登记相关手续，转让后的土地年限为剩余使用年限20年，未详细说明出让起始年限。此次设定续期年限时，咨询了当地国土资源局，评估设定续期土地使用权年限为商服用地法定最高出让年限40年减去原出让年限20年后的剩余年限，即商服用地20年。

4.6地上建筑物对宗地的影响分析

宗地现状为商服用地，所处楼层对地价影响较大，且呈递减规律，所以在处理该类土地时，要考虑各楼层对地价的影响。宗地涉及多个产权人，且分割办理两证。每个产权人权利范围无规律分布于不同楼层，每套房屋建筑面积和分摊土地面积各不相同，部分房屋所有权证只登记了总建筑面积，未登记分套房屋建筑面积。评估时先根据房屋分户平面图，算出各套房屋的建筑面积，之后参照高层建筑物地价分摊方法，求出各套所分摊的土地面积，之后求出该栋建筑物的分层建筑面积和分层分摊土地面积，为之后的评估测算打下基础。

4.7续期出让评估思路和评估中存在的问题

评估思路：宗地处于城市中心区域，商服较为繁华，市场租赁数据较易收集。宗地涉及多个产权人，所处楼层、分摊土地面积和建筑面积均不同，分开测算不科学，可先按高层建筑物地价分摊方法求出该栋建筑物的分层建筑面积和分层分摊土地面积，采用收益还原法得出分层楼面地价，再根据不同产权人所分摊土地面积计算出各自分摊地价。

评估操作时存在的问题：一是通过市场调查，市场租赁底层商业用房租赁案例较多，但因出租面积、经营方向不同，租赁水平差距较大。周边同类型市场出租案例多为整体出租，底层以上的物业租金水平难以量化，且低于小面积多层商服用房租赁水平，可比性不大。二是采用收益还原法计算每层楼面地价时，建筑成本和税费率取值等经咨询规划、建筑设计和税务相关专业人员确定，该部分成本、税率无法因楼层价值之差具体量化，且市场上难以收集到该类成本数据，分层计算成本、税费比例缺乏依据。三是分层土地还原率和房屋还原率的确定缺乏依据。市场上难以获得不同楼层租赁资料，分层测算每层商业用房价值、收益和成本等主观性较大，分层确定还原率缺乏数据验证。

所以分层测算价值虽最准确，但如不能收集到更为准确的市场租赁、成本等资料，数据参数取值主观性较大，个人不建议分層计算每层的楼面地价。

宗地实为一整体，统一使用不可分割。建议可先求出宗地整体价格，再根据商业地价楼层分摊系数，得出每层分摊土地总价，除以每层分摊土地面积得出每层单位面积土地价格，最后反推出每套分摊的土地总价。

4.8评估方法

根据评估师现场查勘，按照《城镇土地估价规程》（GB/T18508—2014，2014年12月1日）和《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知（国土资厅发〔2013〕20号）的要求，商服用地评估主要方法有市场比较法、收益还原法、剩余法、基准地价系数修正法。

宗地为商服用地，且处于城市老城区，区域内基本无新开发利用土地，建成后的类似物业经营模式多为出租，租赁案例较易获得，通过比较修正后可以确定客观的商服房地产租金水平，故评估可选择收益还原法进行评估。宗地位于××城区规划范围，处于××城区基准地价覆盖范围。××城区基准地价成果近期更新完成并公布实行，具有完善的商服用地修正体系，基准地价修正体系具有一定的科学性，结合《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》规定，故选择基准地价系数修正法作为此次评估的主要方法。

4.8.1收益还原法

收益还原法是在估算宗地在未来每年预期纯收益（正常年纯收益）的基础上，以一定的土地还原率，将宗地在未来每年的纯收益折算为估价期日收益总和的土地价格。

第一，根据未来可获得纯收益的方式，有净收益每年不变和净收益逐年递增递减等公式，宗地上现有一栋小高层商服用房，总体长期出租经营，评估师现场查勘并对周边总体出租物业的调查了解，同类型物业多为总体出租经营，且合同年限多为长期，租金约定方式基本不变，根据此次评估物业的出租状况及续期年限和市场同类型物业出租情况等综合分析，此次评估采取净收益每年不变公式。

第二，宗地上商服用房总楼层为8层，区域内同类型物业底层商业用房租赁案例较易获得，通过与宗地同一供需圈内类似物业的调查，选择了三个可比案例与估价对象进行比较分析修正后确定底层商服用房租金水平。租金层差比率通过对区域内不同商服用房租金水平的调查收集，商服用房租金水平呈递减规律，通过对不同楼层租金水平与底层租金水平的比较分析（小比较法略），确定第2层租金占底层租金水平的50%左右，第3层租金占底层租金水平的40%左右，第4层租金占底层租金水平的35%左右，第5层租金占底层租金水平的30%左右，第6层至第8层租金水平差别不大，占底层租金水平的25%左右。确定房地总收益时，根据宗地上商服用房每层建筑面积计算出8层商服用房的平均租金水平。再通过对比区域内同类型物业的建筑分摊、布局及区域内商服用房的出租率等的调查对比分析确定房屋分摊比例和出租率（分析过程略）。

第三，还原率的确定。采用收益还原法的另一个关键取值为还原率，还原率的求取方法有投资风险与投资收益率综合排序插入法、安全利率加风险调整值法和市场提取法。宗地处于城市老城区，周边配套及房地产市场较为成熟，商服用房的销售和出租市场较为活跃，所以在确定还原率时采用了市场提取法（租售比）。

通过收集区域内的新售商服用房销售案例和出租经营的商服用房租赁案例，通过对资料数据分析筛选确定与估价对象最具可比性的销售和租赁案例，算出其净租金收益与售价除比，计算出租售比，由此确定综合还原率。由于宗地所处区域近期无类似地块出让案例，在确定土地还原率时，先用安全利率加风险调整值法进行了测算，确定风险调整值时根据近年来的社会经济数据（包括出让地价数据，房地产销售均价数据，租赁市场均价数据等），考虑通货膨胀等因素的影响，结合中国人民银行公布的一年期定期存款利率算出土地还原率。最后按三种还原率之间的关系式[r=（r1×L+r2×B）/（L+B）]算出房屋还原率，再反推验证土地还原率的合理性。因为土地位置固定性，除遇自然灾害和政局战乱等不确定性因素，土地具有永续利用等特性，投资收益相对稳定，房屋耐用年限较长，容易产生自然和功能折旧，易发生资本损耗，风险相对不稳，则房屋还原率一般略高于土地还原率（分析过程略）。××市租售率统计表见表1，××市还原率表见表2。

4.8.2基准地价系数修正法

基准地价系数修正法是按照替代原则，对评估宗地的区域条件和个别条件等与所处区域的平均条件相比较，并对照修正系数表选取相应的修正系数对基准地价进行修正，进而求取评估宗地在估价期日的价格。

宗地两面邻路，西邻主干道××，南邻支路××，为街角地。进行基准地价系数修正法进行测算时，根据临主干道宽度米和临支路宽度米，计算出街角地面积，之后将临主干道剩余宽度米和临街深度米、临支路剩余宽度米和临街深度米分别算出各临街区段面积，最后算出区片面积。

面积确定，进行各项修正后，代入商服用地区段价和区片价公式求出综合地价。

4.9结果确定

基准地价系数修正法是通过对城区内交易案例的大量调查，科学测算得出的区域价格，以宗地的区域条件和个别条件等与其所处区域的平均条件相比较，进行差异修正而得到宗地在估价期日价格，是一种比较价格，具有较强的理论基础和操作性能，能比较客观真实地反映地价市场情况。

收益还原法测算结果是通过调查区域的租金收益情况确定估价对象收益，通过剥离有关费用，采用合理参数测算土地价格，测算结果较符合当地地价水平。

通过对当地土地市场、土地价格的分析和两种方法的可靠性综合分析，基准地价系数修正法和收益还原法的评估结果内涵一致，价格相近，可靠性相当。根据项目特点，并综合考虑宗地所在区域的地价水平，确定以两种方法的评估结果的简单算术平均值作为此次评估宗地地价的最终结果。估价结果确定表见表3。

宗地上建筑物为×商务大厦，现状用途为商服用房，总层数为8层，商服用房所处楼层对地价影响较大，地价呈收益递减规律，根据宗地《国有土地使用证》和《房屋所有权证》，土地使用权面积、总建筑面积，评估涉及的总分摊土地面积、建筑面积，根据公式得出每一层分摊土地面积（计算过程略），将先求出的土地使用权总地价，按楼层分配率算出各樓层分摊总价，再用每层所分摊的土地总价除以每层分摊土地面积，计算出每层单位面积土地价格。商服用地（商业用房）楼层地价分配表见表4。×商务大厦每层分摊土地面积一览表见表5。各楼层分摊土地面积估价结果一览表见表6。评估涉及宗地结果一览表见表7。

5结论

我国人口众多，安居乐业一直是我国传统思想的保障，人们由最初的安居保障置房到随着生活质量的提高而购置商服用房等的思想改变，人们对房产的要求，伴随着国家的发展和经济的进步，也呈现出多元化的需求。根据国土资厅函〔2016〕1712号《关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》，对少数住宅用地提出了不需要提出续期申请，不收取费用，正常办理交易和登记手续等过渡性的处理方法。尚未制定针对商服用地续期出让的相关规定。但随着国家土地、资产制度的成熟完善以及资产法的出台，国家对于不同用途土地使用权的续期出让的具体实施、出让金补缴方式、续期评估等各相关问题都会日趋成熟。此次对商服用地续期评估的探索还存在很多不足之处，对于商服用地的评估，适宜的方法有市场比较法、收益还原法和剩余法、基准地价系数修正法，对于宗地所处区域同一供需圈内无类似出让案例的地块，但对租赁市场成熟，较易获得出租案例，且市场处于正常水平时，收益还原法测算结果应该更能体现市场价格，收益还原法测算续期出让地价要估算宗地在未来的年正常纯收益，测算中的收益资料、费用取值、还原率及相关税费均来自市场和政府税率要求，相关数据通过与宗地比较修正后，数据依据较为充分，且最后通过剥离出成本，房屋收益后的土地价格较能符合土地市场行情。

此评估案例尚有很多需要改进完善的地方，希望对续期评估问题的探索能起到微薄之力。

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