| 标题 | PPP模式在现代公共文化建设中的应用 |
| 范文 | 黄君录 摘要： PPP模式广泛应用于基础设施、公共卫生、公共教育、公共文化等项目建设，已经成为落实国家经济社会发展战略的重要工具。但PPP模式在公共文化服务建设中的推广应用仍面临社会资本参与动力不足、政府角色认知与职能定位模糊、风险分配机制设计存在缺陷等诸多障碍。要使PPP模式在我国公共文化建设中的应用走出目前的困境，必须从政策配套、项目设计与入库、风险分担与管控等各个方面着手，构建适合公共文化建设PPP模式应用的制度环境，促进PPP模式在公共文化服务领域快速、有序、健康发展。 关键词：公共文化建设 PPP模式 困境与突破 中图分类号：G124 文献标识码：A PPP模式是指“公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共物品或服务的一种方式”。 最早于1982年由英国政府提出，我国正式应用PPP模式始于1996年，大多采用BOT（建设——运营——移交）模式，主要目的是为公路、铁路、桥梁、电厂等公共基础设施以及城市供水供热等市政公用事业建设筹集资金，引入私人部门先进的管理理念和管理模式，并取得了良好的社会效益。进入2000年以后，PPP模式的推广由最初的以融资为主要目的转变为以激发市场活力为目的，实现政府职能转换、变革公共服务供给机制的重要改革举措。经过近二十年的发展，PPP模式广泛应用于基础设施、公共卫生、公共教育、公共文化等项目建设，已经成为落实国家经济社会发展战略的重要工具。 一、现代公共文化建设PPP模式应用的可行性 （一）制度安排：为公共文化建设PPP模式应用营造良好的政策环境 党的十八大明确提出了“到2020年‘公共文化服务体系基本建成的战略目标”，2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的意见》（国办发[2013]96号）下发，对引进社会力量进入公共服务领域作出了明确的规定，其中包括鼓励社会力量进入公共文化服务领域。进入2014年，国家层级关于PPP模式应用的政策性文件相继出台：2014年9月，财政部发布《关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金76号文），同年12月4日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金113号文），涉及“项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交”五个方面操作指南；发改委同日出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》；2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）。随后，地方各省人民级政府如河北、安徽、福建、河南、江苏、湖南、四川等先后下发了推广PPP模式的相关实施意见或项目管理办法。这些政策、文件的密集出台和发布为PPP模式的实施提供了强有力的政策、法律依据，为PPP项目的落地“打响了发令枪”。 （二）经济可行：PPP模式能有效缓解政府公共文化建设的资金压力 公共文化产品或服务由于非排他性的公共属性，一直由政府独家承担前期项目建设和后期项目运营管理的职责。长期以来，受制于政府公共财政资金的压力，社会大众公共文化服务的多样化需求难以得到满足。引入PPP模式，首先，可以拓宽公共文化服务产品供给和基础设施建设的融资渠道，减轻政府财政负担。其次，引入社会资本的同时，私营部门可以将其先进的技术工艺、管理理念、运营模式融入项目建设和项目运维之中，通过私营部门的高效运作缩短项目建设周期，降低项目成本，充分提高资金的使用绩效。 （三）投资需求：公共文化建设PPP模式应用为社会资本创造投资空间 《中国固定资产投资年鉴》相关数据表明，2000年以来，社会资本在我国公共基础设施投资总额中所占比例呈逐年上升态势，一方面表明社会资本冗余量大，另一方面说明社会资本参与国家公共基础设施等固定资产投资的意愿强烈。因此，可以顺应私营部门的投资需求，通过政策引导，采用PPP模式，吸引冗余的社会、民间资本，进入公共文化建设领域中，诸如文化中心、艺术馆、歌剧院、博物馆、图书馆、美术馆等场馆建设，既为公共文化建设寻找更为广泛的资金来源，又为社会资本创造更加广阔的投资空间和盈利机会。 （四）案例借鉴：为公共文化建设PPP模式应用提供典型示范和实证支撑 2003年我国第一个应用PPP模式建设的公共文体设施项目——“鸟巢”项目成功落地。在“鸟巢”项目的示范作用下，PPP模式开始试水公共文化领域，广州体育馆、武汉琴台艺术文化中心、宁波文化广场等公共文体设施建设项目陆续启动并成功建成运营。同时，许多学者对PPP模式在中国现代公共文化建设中的应用进行了实证研究和理论探讨。张晓敏、陈通等针对“大型公共文化设施PPP模式架构”和“基层公共文化设施PPP模式架构”两种不同类型的架构模式探讨了引入PPP模式的可行性，为私营机构进入公共文化建设提供借鉴。[1]姚清晨、张颖等认为：“利用PPP模式进行公共文化设施项目的建设运营，可以采取建立稳定的伙伴关系、市场化运作和维护社会资本的市场主体地位等策略，保证项目社会效益与经济效益的有效实现”。[2]郭峰等以宁波文化广场为例，屈胜国等以广州体育为例，对PPP模式在公共文化建设中的应用进行了实证分析，探讨了PPP模式在中国公共文化设施建设中的运营规律。 二、现代公共文化建设PPP模式面临的困境 党的十八届三中全会以后，PPP模式在我国的推广应用进入活跃期，目前正处于加速发展阶段。但在国家发改委的PPP项目库中，公共服务领域的项目仅有266个，约占全部1043个项目总量的26%，而公共文化服务项目更加寥寥无几，严重的冷热不均，一方面，大型基础设施项目较多且关注度较高，另一方面，公共文化服务项目相对较少，表明PPP模式在公共文化服务建设中的推广应用仍面临诸多障碍。 （一）社会资本参与动力不足 我国公共文化服务主要以免费的公益性质为主，基本属于“非使用者付费机制”，项目建成后，一方面受使用人群的个人偏好、能力认知等因素影响，公共文化“消费”需求量难以准确测算，很难产生持续而稳定的现金流；另一方面，随着时代的发展变化，社会主流价值发生改变，可能与项目最初的设计“背道而驰”，导致时空错位，进而影响项目的投资回报，降低了社会资本的盈利预期和参与热情，加大了政府财政补贴压力，客观上制约了PPP模式的推广应用。 （二）政府角色认知与职能定位模糊 一是定位不清。政府仍将PPP定位于融资模式，而非伙伴关系。在地方政府面临公共文化设施项目建设的资金压力时，便启动PPP模式对外融资，更多地注重PPP的融资工具属性，而非把社会资本视作必要的组成部分和项目法定的运营管理方。二是平等意识淡漠。政府长期以来都是居高临下，通常把自己定位于主要地位，把社会资本定位于次要地位甚至是从属地位，没有从本质上认识到：PPP模式的应用是为了更有效地满足公众对公共文化产品或服务的诉求，更合理地配置政府公共财政资源和社会资源，达到转换政府职能、保障更多有效供给、提高资源使用效率的目的。这种严重的认知扭曲，造成社会资本进入公共文化领域的积极性大打折扣。三是缺乏公平意识。政府在PPP项目设计上的一些排他性条款、歧视性条款，导致纯粹的社会、民产资本难以和国有资本形成公平竞争，在一些大型项目尤其是盈利能力较强的项目中，往往是政府资本与国有企业资本“共舞”，很难看到社会资本的身影，完全违背了PPP模式推广应用的初衷，削弱了公共文化服务多元共建的改革意义。 （三）风险分配机制设计存在缺陷 相对于操作性更强的收益保障机制，目前PPP模式在复杂的风险分配设计上依然模糊不清。梳理2014年以来国家及各省级层面关于PPP模式的系列制度安排与政策指导，发现收益保障设计明显优于风险分配安排。如何在合作双方合理分配风险以及地方政府行为对社会资本可能带来的政策、法律风险如何化解均没有给出明确而妥善的解决方案，甚至有故意回避的嫌疑，社会资本的预期收益可能被不可预知的风险反向“吞噬”，从而导致社会资本无法如期退出，增加了社会资本单方面承担风险的几率。 三、现代公共文化建设应用PPP模式的对策建议 相对于其他公共基础设施建设，PPP模式在公共文化领域中的应用尚处在起步阶段，各项配套政策及实施细则还未成型，但PPP模式在公共文化服务及公共文化设施建设中的应用前景和发展潜力无可置疑。要使PPP模式在我国公共文化建设中的应用走出目前的困境，必须从政策配套、项目设计与入库、风险分担与管控等各个方面着手，构建适合公共文化建设PPP模式的制度环境，促进PPP模式在公共文化服务领域快速、有序、健康发展。 （一）加强制度协同性建设，确保项目有序推进 首先，要构建一个稳定的政策法律环境，为PPP模式应用提供法制保障。为避免地方主政官员的“政绩观”和“任期制”的影响，必须从立法层面入手，确保PPP模式的推广应用有法可依，杜绝PPP项目因官员离任而陷入“人走茶凉”的境地。其次，要强化平等意识。政府一方应进一步转换思维，真正认清PPP模式的基本理念，强化对“平等精神、法治精神、契约精神”的认知和尊重。只有基于上述三种精神，社会资本和政府才能在谈判和合作过程中获得同等的话语权。再次，细化和完善风险分担和管控机制。“在现有的政策文件框架下，按照‘风险由最适宜的一方来承担的原则，设计、建设、财务、运营等商业风险主要由社会资本来承担，政策、法律、最低需求、项目审批、土地获取等政策性风险由政府来承担”，制定出符合法律原则和商业逻辑的风险管理实施细则，解决现有政策措施中依然没有明确或模棱两可的风险划分问题，政府一方要在项目合同中做出清淅的承诺，打消社会资本对政府的风险顾虑，确保PPP模式在公共文化服务领域的有序推进。 （二）提高项目开发能力，设计符合公共文化服务特性的PPP架构模式 一是认真研究公共文化服务PPP项目的开发特点，准确把握公共文化服务建设PPP模式的特殊性，平衡政府部门和社会资本双方利益关系，实现合作共赢、各取所需：政府需要的是降低项目建设投入、缩短建设周期、保证项目质量、提高政府绩效；社会资本需要的是有量大且稳定的受众需求，利润虽低，但可持续。二是合理设计公共文化建设项目的PPP开发架构，增强社会资本的参与动力。依据公共文化建设项目的“公益性”特点和“非使用者付费”机制，优惠或优先给予公共文化建设PPP项目周边配套开发权限，通过文化引流，人口集聚，促进地产业、旅游业、商业和服务业的联动发展，以商业价值“反哺”公共文化服务，进一步提升公共文化建设PPP模式对社会资本的吸引能力。 （三）创新金融手段，增加PPP模式的资本供给渠道 一是探索成立地方政府与社会资本文化专项支持基金。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》明确提出了“中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金”的要求，对于地方政府而言，可以根据PPP项目的建设需要，成立地方性的甚至是专项的文化融资支持基金，提高公共文化建设PPP项目融资的可获得性，同时与国家融资支持资金形成“无缝对接”。二是借鉴众筹模式，整合社会分散型资本。明确政府和领投人、跟投人的角色定位与 职能划分，制定PPP项目参与方的权责、收益和风险分配机制，保障众筹资本在PPP模式中的合理利益空间和投资回报，让民间资本“活水”涌流。三是发挥银行业、保险业等大型金融机构的资金优势，以PPP模式撬动银团资本，鼓励金融性机构以财团贷款、担保委托等方式支持、参与公共文化PPP项目应用中来，增加PPP项目的资金供给渠道。 （四）强化能力建设，提高PPP模式应用的成功率 PPP项目的开发和建设是一项技术性较为复杂、专业要求强的管理工程，涉及政治、经济、法律、商业等多个专业技术领域，因此需要一大批既有专业理论基础又有实践管理经验的复合型人才。公共文化PPP项目在已经建成运营以及在PPP项目库中的总体数量中所占比例不到3%，专业人才更是凤毛麟角。为了提高公共文化建设PPP项目的成功率和运营效能，必须加强人才培养和储备，建立一支专业从事公共文化PPP从项目设计、论证到建设、运营、管理的人才队伍。 （五）建立健全第三方评价机制，合理控制投资风险 PPP项目能否从项目落地到成功运营，需要一个权威、中立的第三方监督评估机构全程参与。目前我国尚没有这样一种机构，也没有完善而成熟的监督评估机制。对PPP合作双方来说，都需要真正中立的监督评估机构成为制约合作双方的第三方力量，仅靠政府的行政自觉和个人的道德约束蕴含着巨大的风险。一方面，从政府的方面来看，社会资本方以超低价格或其他方式合法取得项目合同后，为了自身的利益回报，可能以种种理由和借口，想方设法延期开工或故意拖延工期，以达到提价的目的，由于政府必须为项目中断承担相应的社会后果和政治风险，使得政府不得不作出一定程度的让步，从而承担更大的经济风险，导致出现“天堂式招标”现象；从社会资本方面来看，政府部门主导着整个项目的运作，随时可能以政策、法律调整等理由单方面解除合约或不兑现约定的政策风险。另一方面，政府方的项目工作人员一旦与社会资本结成利益联盟，就会“出现政府工作人员为社会资本背书、合伙做大投资成本的局面，政府反而为此付出更多的财政资金，PPP项目成为政府向社会合作伙伴输送利益的合法渠道”。 参考文献： [1] 张晓敏，陈通.公共文化设施PPP建设运营模式研究[J].管理科学，2015（01）：118—120. [2] 姚清晨，张颖.公共文化体育设施应用PPP模式探讨[J].学理论，2016（26）：75—77. [3] 郭峰，蔡艺卿，王飞球.PPP模式在公共文化建设项目中的应用分析[J].中国工程科学，2013（16）：108—112. [4] 屈胜国，屈萍等.公私合作伙伴关系模式在我国公共体育场馆市场化改革中的应用——以广州体育馆为例[J].武汉：武汉体育学院学报，2014（8）：37—43. [5] 贺斌.发展PPP切勿急功近利——专访魏加宁[J/OL].中国新闻周刊，2016（729）：http：//news.inewsweek.cn/ detail- 2703.html. [6] 邓斌超.公共文化设施项目建设运营博弈机理的研究[D].天津：天津大学，2014：1—139. [7] ①徐策.我国推广PPP模式面临的障碍及对策[J/OL].派智库.2016- 02- 13：http：//www.piffle365.com/plus/view. php？aid=74254. |
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