“三治融合”视域下乡村治理规则的重建之道

2022年5月13日15:04:49“三治融合”视域下乡村治理规则的重建之道已关闭评论
摘要

张磊[提 要]随着人口流失、共识消解以及秩序失范等乡村社会问题不断加剧,原有的乡村治理规则备受考验,并逐渐陷入了一种失语困境,即内生性规则的认同离散与效力式微、建构性规则的文本缺失与执行异化、规则之间的立场对峙与价值分歧。“三治融合”背景

     张磊

    [提 要]随着人口流失、共识消解以及秩序失范等乡村社会问题不断加剧,原有的乡村治理规则备受考验,并逐渐陷入了一种失语困境,即内生性规则的认同离散与效力式微、建构性规则的文本缺失与执行异化、规则之间的立场对峙与价值分歧。“三治融合”背景之下,其内含的规则理性日益凸显,表现为以公共性为核心的价值理性、以有效性为核心的工具理性以及价值理性与工具理性的统一。重建乡村治理规则必须从达成公共规则共识、重构治理规则体系、重塑规则规制效力等方面入手,进而契合“三治融合”的乡村治理体系。

    [关键词]乡村治理;规则失语;三治融合;公共性;有效性

    经济社会转型背景下,乡村治理迎来了新的机遇,同时也面临着新的挑战。党的十九大报告指出:要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[1]。相关实践也表明,以自治、法治与德治为基础的“三治融合”已经成为乡村治理现代化的路径之选,是实现乡村振兴的有力保障。以此为导向,在乡村社会中规制出一个与之相适应的共治秩序自然成为了现实所需。而随着中国传统农村基层治理中的“主体到规则的转向”进一步体现在理论研究层面[2],关于如何建构起符合治理现代化需求的治理规则并确保其行之有效,成为了当前推进乡村治理現代化的当务之急。

    一、乡村治理实践中的规则失语

    回顾中国基层社会秩序的变迁历程,不难发现:传统基层社会秩序既带有浑融于国家权力体系的体征,也兼具一种自发自治的属性[3]。由此来看,乡村基层社会秩序也有赖于两个维度的力量进行构建:一是内生性的自治力量,主要包括乡村社会的村民以及各种民间团体;二是主动介入的国家力量,主要通过基层行政组织以及国家层面的政策、制度等载体实现入场。更进一步来看,正如学界所洞察到的乡村基层治理“主体到规则的转向”这一事实,治理规则逐渐成为了构建乡村秩序的重要行动准则,即建立在血缘、人情、伦理基础之上的内生性规则,以及带有国家符号印记的建构性规则。而随着经济社会的变迁,乡村公共事务的愈发复杂使得既有的治理规则也陷入了困境,总体上表现为内生性规则与建构性规则的双重失语以及规则之间的掣肘。

    (一)内生性规则:认同离散与效力式微

    传统乡村社会中,乡村社会秩序主要依靠村规民约和家法族规进行调解和维护[4],它们构成了传统时期乡村社会的内生性规则体系。通过地缘关系与血缘关系的共同维系,内生性规则获得了来自社会层面的支撑,其规制效力也得到了充分保障。然而,随着乡村社会被卷入到日益高涨的市场化与城镇化浪潮之中,不断加剧的人口流动使得乡村社会从封闭转向了开放,关系疏离、人情淡薄、行为失范等特征也逐渐取代着传统礼俗社会的面貌,原本的伦理道德与规则意识也逐渐淡化,以之为基础的内生性规则也失去了其生存土壤。在旧的秩序解构而新的秩序尚未稳固的过渡时期,内生性规则陷入了一种式微境地,主要表现在:一是规则认同的离散。就返乡群体而言,逐渐内化于心的市场准则与城市生活规则与原有的乡土规则意识之间产生了难以弥合的张力。在多种规则的互动与博弈过程中,生发于新的经济社会背景之下的治理规则占据了上风,而带有典型传统意味的内生性规则逐渐失去了社会认同。二是规制效力的弱化。以广受关注的农村征地拆迁问题治理为例,一方面是传统的说事调解规则呈现出效力弱化的趋势,其将问题就地化解的能力大大削弱;另一方面,相关问题的治理转而需要以国家补偿、政府安置等方式加以应对,问题得到有效解决的同时也不免增加了乡村治理的成本。

    (二)建构性规则:文本缺失与执行异化

    内生性规则是基于长期的习惯性与经验性积累而自主成长起来的,体现出自下而上的逻辑,而建构性规则是以国家统治的需要为出发点建构起来的,遵循自上而下的逻辑,其规则实践体现出典型的“国家嵌入社会”的特征。与内生性规则依赖于非正式制度相同,建构性规则欲行之有效也是以自上而下的科学制度设计为前提的。受制于认识上的局限性以及时间上的滞后性,正式制度往往存在着体系不完整、前瞻性不足以及功能性缺陷等问题,进而阻碍了建构性规则在乡村治理中的效力发挥。由此,建构性规则在乡村秩序调节中呈现出一种形式上与事实上的双重缺席状态:其一,规则文本上的缺失。建构性规则往往以政策、法律等正式制度的形式而存在,文本呈现上的完整与否直接决定了其规则效力的高低。就目前来看,乡村基层制度体系严重滞后于治理现代化的具体要求,系统性、规范性、针对性以及创新性存在明显不足,难以应对乡村社会中的复杂现实。其二,规则执行中的异化。要发挥出建构性规则的效力,首先在于规则的顺利“入场”,即获得村民的主动接纳与广泛认同。而现实是,新时代的村民愈发体现出“经济人”的特征,往往会根据自身的经济利益最大化需求对国家政策与相关制度进行选择性与策略性的接纳,而这无形之中就给政府的政策宣传与基层执行造成了巨大压力。以秸秆焚烧禁令为例,基于“生态宜居”的政策目标引导,即使在政策宣传阶段获得了村民的初步接纳。但是,一旦环境治理的长远利益与农民生产成本之间产生了明显的利益损耗,禁令执行就难免异化为偷烧、转移等消极行为。

    (三)规则之间:立场对峙与价值分歧

    如上所述,内生性规则生发于乡村社会内部,其乡土化的本质决定了其社会的立场。与之相反,建构性规则因其鲜明的国家建构特征而倾向于一种国家的立场。当前,乡村社会中的人口流失、共识消解等社会问题日益突出,乡村社会秩序也随之陷入了一种失范境地,乡村治理现代化严重滞后于国家治理现代化的总体进程。由此,乡村治理规则之间的张力愈发明显,规则之间的属性差异也逐步演变成为了一种国家与社会之间的立场对峙,主要表现为:内生性规则倾向于以社会化的柔性治理方式化解乡村社会问题,旨在维持乡村社会的内生秩序与乡土底色;而建构性规则倾向于以国家介入的方式有力地消除乡村治理现代化进程中的阻滞因素,主要目的在于适应国家治理现代化的总体要求。而基于这种立场上的差异,不同的治理规则在价值上也产生了分歧,即传统与现代、人情与法治、软治理与硬治理等价值诉求方面的二元对立。总之,因为两种不同属性的治理规则在立场上的差异以及价值上的分歧,严重阻滞了其“规则合力”在乡村治理实践中的效用发挥。

    二、“三治融合”内含的规则理性

    基于“三治融合”的乡村治理体系构想,其内在的科学性与引领性使得合作共治成为确保乡村社会“治理有效”的科学路径。多元主体共在的治理场域中,良性运作的共治秩序是“治理有效”的重要保障,而多重治理规则之间的互动与整合又是维护共治秩序的关键[5]。由此可见,“三治融合”以及与之相适应的共治秩序都蕴含着构建一套新的治理规则体系的现实需求,从而回应当前乡村治理实践中的规则失语困境。而究其实质,这种需求追求的是一种公共性与有效性的统一,内在地与马克思·韦伯所主张的理性价值观达成了一致,即价值理性和工具理性的融合与统一。

    (一)以公共性为核心的价值理性

    从本质上来看,与内生性规则和建构性规则基本一致,“三治融合”相对应的新的治理规则进一步表现为以自治规则、法治规则和德治规则之间的互动与整合。从价值层面进行审视,这种基于互动与整合的规则构建内在地体现出一种“公共取向”,具体表现在公共精神与共治理念两个方面。一方面,需要一种乡村公共精神。无论基于何种治理背景,公共精神一直以来都是实现乡村善治必不可少的驱动力量,其实质在于倡导和塑造一整套“为公”的价值观、利益观与基本信念。对于推进“三治融合”的治理实践而言,重拾乡村公共精神無疑提供了基本的价值引导与精神动力。同时,还需要一种共治理念。某种程度上,实现乡村善治就是协调好多元主体在乡村治理实践中的共治关系的过程。而共治关系的协调首先在于塑造出一种基于自治、法治与德治“三治融合”的共治理念,以此与公共精神共同发挥出其价值层面的指引与规范作用。由此可见,“三治融合”不仅是对治理主体、治理方式以及治理思维的整合,从根源上看,更是在治理规则意识上的一次全面革新与整体重塑,由此彰显出一种以公共性为核心的价值理性需求。

    (二)以有效性为核心的工具理性

    “治理有效”作为乡村振兴战略的重要目标之一,是实现“三治融合”的乡村治理现代化的重要保障。从过程来看,治理有效与治理规则紧密相关,治理规则在治理实践中的在场能够有力保障治理有效这一目标的实现。因此,对于治理规则实践成效的期待实际上表现出一种与价值理性需求相对应的工具理性需求,其宗旨在于追求治理规则与治理结果的有效性。这种以有效性为核心的工具理性需求主要涉及到规则在场与规制实践两个环节。其一,需要确保规则在场。规则在场是从规则体系的建构层面来说的,一方面是规则体系在结构上的合理性,即将不同性质的治理规则进行有机组合,形成融合性的治理规则体系;另一方面是规则体系在功能上的完整性,即凸显不同性质的治理规则在自治、法治与德治等维度的功能优势。其二,需要引导规则实践。规则实践突出的是治理规则的执行策略,一是要以乡村治理的具体情境为出发点,基于“过程-事件”的思维进行一种积极的策略性执行;二是要确保治理规则在政策执行、项目实施以及资源分配等公共事务治理中发挥出应有的规制效力,进而通过治理规则的完善与执行进一步引导并规范多元主体的行为,营造出与“三治融合”相适应的共治秩序。

    (三)价值理性与工具理性的统一

    价值理性与工具理性是社会学家马克思·韦伯在分析人类社会活动时提出的一组对生概念,在他看来,二者的双重作用共同孕育出了一种“理性的吊诡”[6]。社会理论家尤尔根·哈贝马斯也以此为基础,进一步提出:对于社会行为进行判定不仅要基于工具理性谋求其目的上的有效性,还应该基于价值理性寻求社会行为的规范性与公正性[7]。对于构建现代化的乡村治理规则体系而言,价值理性主要关乎于治理规则内在的公平、正义等价值内涵,即治理规则的公共性;而工具理性则重在体现治理规则的现实目标,即治理规则的有效性。一言以蔽之,治理现代化的背景下,乡村治理不仅谋求实践中的治理有效,而且更加注重有效性与公共性之间的平衡。由此可见,三治融合内含的规则理性实质上是追求一种价值理性与工具理性之间的统一,通过二者在结构-功能上的融通与互补进而确保治理规则的全面理性,既凸显与公平正义相关的出发点问题,又重视与产出、效率有关的落脚点问题。

    三、兼顾公共性与有效性的规则重建

    基于“三治融合”内含的规则理性的价值引领,兼顾公共性与有效性成为了乡村治理规则重建的现实要求与未来指向。从乡村治理规则的基本构成与建构流程来看,其重建主要涉及到三方面的内容,即规则意识的重建、规则体系的重构以及规制效力的重塑,其重点分别在于整合多元规则理念、完善基层制度设计以及优化规则执行机制。

    (一)整合多元规则理念,达成公共规则共识

    首先,充分挖掘乡村社会既有的自治资源,重塑村规民约的村民认同。自治在乡村治理中处于基础地位,这决定了我们需要重新审视与评估村规民约之于乡村社会秩序的规制效力。一方面,要通过政策激励、社会动员等方式充分调动村级组织、民间团体、乡村精英等内生性自治主体的主动性与积极性,并依托其裹挟的治理资源进一步释放其在“吸纳-联结”与“示范-带动”等方面的优势;另一方面,要借助集体生产、村民选举、文化服务、治安维护等形式多样的自治实践营造全方位的公共交往,由此进一步拓展村规民约的作用空间,进而增强村规民约在农村基层的社会认同。

    其次,推进法治在乡村社会的深度下沉,营造出良好的法治氛围。作为法治化进程的主导者,立法部门应该加强“三治融合”相关法律制度体系的建设。以此为基础,通过参与式、案例式等普法新形式进一步拓宽普法渠道,依托现代化的传媒技术和品牌化的普法活动构建“线上+线下”整合性普法模式,积极探索大数据等技术在公共法律服务领域的应用。与此同时,还要通过法律知识培训、专业人才输送等方式打造一支法治思维、法治信仰以及法治能力全面均衡发展的基层法治干部队伍。

    最后,承接乡村传统文化资源,重建乡村社会道德体系。乡村传统文化是乡村社会道德体系的天然土壤,乡村传统文化的传承与创新是培育乡村社会道德体系的重要抓手。一方面,要依托乡村振兴的战略支撑优先发展农业经济生产,在构建现代化农业的产业体系、生产体系与经营体系的过程中传承和发展农耕文明,重拾农耕文明所倡导的应时守则、勤劳致富、互帮互助等传统文化内核;另一方面,以社会主义核心价值观为引领,以公共文化服务的多元供给为保障,积极开展移风易俗行动,塑造出文明的乡风、良好的家风与淳朴的民风。

    (二)完善基层制度设计,重构治理规则体系

    一方面,要进一步释放制度优势,创新乡村基层制度体系。重构治理规则体系的关键在于制度设计,制度设计具有总揽全局的作用。因此,首当其冲的应该是进一步发挥人大制度的优势,在各级人大常委会的领导下加强立法、议案等环节的审查与督办力度,完善从中央到地方的土地产权、农资管理等涉农法规的订立与制度安排。此外,还需要进一步创新和完善包括干部驻村制度、联村制度、协商民主制度、乡贤议事制度等在内的基层制度体系,这是重构乡村治理规则体系的制度保障与基础所在。

    另一方面,要进一步修订村规民约,重构乡村治理规则体系。村规民约是调节乡村社会秩序的内生性规则,具有基础性的作用,与时俱进的修订与完善是保障其体系完整的重要手段。首先,保留和传承广为村民认同的传统村规民约的精华,深入挖掘和重新释放其蕴含的集体智慧与治理思想。与此同时,进一步结合经济社会变迁带来的新情况、新问题、新观念,通过村民大会、民主协商的形式和途径将新的行为准则、新的道德标准等纳入到规则体系当中,并充分发挥村干部、新乡贤等乡村能人在村规民约的修订与完善中的主体作用。

    (三)优化规则执行机制,重塑规则规制效力

    第一,规范制度运行机制,保障和提升乡村治理规则的合法性。治理规则在执行中的实际效力与制度运行机制紧密相关,这也关系到治理规则在乡村治理场域中的合法性。在制度运行过程中,一是要注重对于非正式制度与正式制度之间的边界区分与权威融合,这实质上也是在内生性治理规则与建构性治理规则之间进行权限界定、有机组合与效力整合;二是要综合使用制度化、合法化以及权威化等各个途径,通过还权、授权与放权等各种形式明确制度及其确立的权力在各层级、多主体之间的科学配置。

    第二,创新执行主体与执行方式,提升治理规则体系的基层渗透力。提升规则执行效果首先在于规则执行主体的转换。就规则执行主体而言,要从单纯地依赖于村干部转向依靠村干部、致富能人、返乡精英以及民间团体等多元主体,进而保障治理规则在乡村社会的落地。就规则执行方式而言,应该根据具体的事件及其利害关系,综合运用民间调解、道德示范与援引法律等自治、德治与法治相结合的方式应对乡村治理实践中的复杂矛盾。

    第三,强化执行结果的评估与反馈,保障治理规则体系规制效力的可持续性。乡村社会秩序的长期稳定与乡村治理规则的持续作用直接相关,而对规则执行结果的评估与反馈有利于保障其规制效力的持续发挥。在规则执行结果的评估与反馈中,要充分发挥基层党组织的领导作用,依托村务监督委员会进一步吸纳监督主体、落实结果评估、拓宽反馈渠道,以村务公开为前提、村民参与为保障、“一事一议”为形式,保障治理规则体系规制效力的可持续性。

    [参考文献]

    [1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28(01).

    [2]狄金华,钟涨宝.从主体到规则的转向——中国传统农村的基层治理研究[J].社会学研究,2014,(5).

    [3]周庆智.中国基层社会秩序变迁及其建构涵义[J].华中师范大学学报(人文社会科学),2018,(1).

    [4]張良.乡村公共规则的解体与重建[J].浙江社会科学,2016,(6).

    [5]张文显,徐勇,何显明等.推进自治法治德治融合建设,创新基层社会治理[J].治理研究,2018,(6).

    [6](德)马克斯·韦伯.经济与社会(第一卷)[M].上海:上海人民出版社,2010.

    [7](德)尤尔根·哈贝马斯.交往行为理论:第1卷[M].法兰克福:苏尔坎普出版社,1981.

    [责任编辑:熊文瑾]