新中国70年党的纪律检查制度演进历程与内在逻辑
罗星
摘 要：党的纪律检查制度不仅是反腐败体制的重要环节，更是国家治理体系的重要组成部分。新中国成立70年来，党的纪律检查制度在改革中不断发展完善，其内在的逻辑和经验值得总结。纪律检查机关要以坚持和加强党的全面领导为首要任务，纪律检查制度改革的核心是处理好纪委和同级党委的关系，党的纪律检查工作和国家监察工作存在内在契合性。新时代推动党的纪检体制改革，要坚持把政治建设的要求贯穿到纪律检查体制改革过程中，要善于推动纪检监察工作一体化发展，还要加强纪检监察队伍自身建设。
关键词：纪检监察;双重领导;政治建设
中图分类号：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标志码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1674-9170（2019）06-0048-06
和西方现代国家建立的逻辑不同，中国的政治体系是基于政党领导现代革命，并在现代革命后承担其国家建设使命的过程中逐渐形成和确立的，这就决定了中国的反腐败首先是作为一种政党行为而出现。[1]实际上，党的纪律检查制度不仅是中国反腐败体制的重要环节，也是国家治理体系中的重要组成部分，这就要求我们要把纪律检查体制改革放在整个国家治理体系调整中去审视。党的纪律检查制度主要包括纪检机关的领导体制、职责职能、监督范围、权限程序、自我监督等方面，其中起决定性作用的是领导体制。追溯和总结新中国成立70年来纪律检查制度改革的历史与经验，可以为新时代纪检监察体制改革提供借鉴。
一、新中国成立70年来党的纪律检查制度的历史沿革
（一）初步建立和不断调整阶段（1949—1978）
1.在领导体制上，这一时期党的纪律检查体制基本采取了同级党委领导的形式。1949年成立了中央纪律检查委员会，随后中央发出的《关于各级党的纪律检查委员会与党委关系的指示》中明确规定纪委同各级宣传部和组织部一样，是党委下的一个工作部门，直接在党委的领导下工作，上级纪委对下级纪委仅存在业务上的指导关系。虽然在1955年成立的中央监察委员会提出各级监委由党代会选举产生，要“受到上级监委领导，同级党委指导”，初步对垂直领导问题有了探索，1962年八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》提出地方各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委或者上级监委反映情况，但从总体上来说，这一时期纪律检查机关基本沿用了同级党委领导的模式。这一体制虽然有利于加强党对反腐败工作的领导，但在这种领导体制下纪检监察机关的权力受限，无法实现对同级党委的有效监督。
2.关于纪检机关的任务和职权确立。新中国成立以后，根据执政条件下党的纪律建设面对的新问题，把“检查党组织和党员违反纪律的行为，受理、审查、并决定党组织和党员违犯纪律的处分以及取消这些处分，在党内加强纪律教育，使得全体党员都能遵守党纪和法令”[2]作为纪检监察机关的主要任务。针对一个时期出现的纪律检查机关的职责过于宽泛的现象，安子文在1951年指出，纪律检查委员会的工作范围，要明确起来，不是说任何一个部门的任何问题都要由纪委来处理。伴随着社会主义过渡时期的到来，党的纪律建设出现了一些新的情况。特别是“高饶事件”给党的集中统一领导带来的破坏，原有纪检机关的职能以及难以满足在阶级斗争时期加强纪律建设的需要，1955年成立的中央监察委员会把自身职责定性为“经常检查和处理党员违犯党章、党纪和国家法律、律令的案件”，监委的职权从过去处理“违纪”拓展到处理“违纪和违法”现象，其职能范围与过去相比有所增加。中共八大通过的党章重申了这一要求，把纪律检查机关的任务扩展到“经常检查和处理党员违犯党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”[3]上，体现了执政条件下纪律检查机关职能的延伸。到了“文化大革命”期间，纪律检查机关遭到了破坏甚至被取缔，其职能无法正常履行。
3.对纪检机关的工作制度进行了初步的探索。代表性的文件是1950年《中央纪律检查委员会工作细则的通知》，对中央纪委本身的组织机构、工作程序、会议制度等做出了详尽的规定，确立了定期请示报告、定期召开会议等制度。1954年，针对过去一个时期执纪工作中出现的偏差，中共中央和中央纪委分别制定了《关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定》和《关于控告、申诉案件的若干规定》，对纪律审查工作中的程序、工作权限以及党员权利保护问题进行了明确的规定。1956年到1959年间中央又连续召开多次全国监察工作会议，制定和修改了有关纪检监察的一系列规章制度。1963年颁布了《中央监察委员会工作条例》，使得中央监察委员会的工作规范有了条规依据，使党的纪律监察工作逐渐走上了制度化、规范化的道路。
（二）重新恢复和不断发展阶段（1978—2002）
1.从纪检工作的领导体制上看，1980年中央纪委明确了纪委的领导体制要接受同级党委和上级党委的领导，这个领导体制在十二大上被正式确立下来，即我们通常讲的“双重领导”。从纪委书记的配置上，十二大党章中明确提出纪委书记一般由同级党委常委担任。1983年中央纪委下发的《关于印发纪检机构组织建设的文件的通知》，进一步确认了纪委书记一般由同级党委常委担任。相比于过去由单纯由党委领导的体制，双重领导体制一方面可以使得纪委的工作能够紧紧配合好黨委的中心工作来开展，另一方面又增强了对同级党委的监督。但双重领导体制在执行过程中也会遇到各种各样的问题，特别是在实际运行中很容易受到各种因素的影响，以谁为主的问题一直无法得到解决，各级纪委依然处于同级党委的领导下，无法对同级党委进行有效的监督。这就决定了双重领导体制要随着实践的发展不断调整。为了解决对同级党委的监督问题，1996年党的十四届纪委第六次全会强调地方和部门的纪委（纪检组）发现同级党委（党组）存在违纪行为的，有权进行初步核实，并向上级报告。2002年通过的《党政干部选拔任用工作条例》中要求党政干部拟提拔的对象需要听取所在单位纪检机关的意见，这都是对双重领导体制的新发展。
2.从纪检工作的职能角度看，中央纪委1979年举行的全体会议明确把纪检机关的根本任务确定为维护党规党法，整顿党风。上世纪80年代初期各级纪检监察机关把纠正不正之风作为重要任务来抓。十二大通过的党章专门设立了纪检监察机关一章，规定了纪检监察机关的三项主要任务和三项经常性工作。这就奠定了新时期纪检机关职能的基本框架体系。1988年十三届中央纪委二次会议对纪检监察机关的职能有了新的定位，那就是保护党员的民主权利，使其不受侵犯;惩处违犯党纪的党员，清理党内腐败分子;监督党的各级组织特别是领导机关和干部执行党的路线、决议、方针、政策的情况;教育党员遵纪守法、履行义务。[4]这就形成了纪律检查机关教育、惩处、监督、保护的职能。针对改革开放以来出现的腐败高发现象，十四大提出纪律检查工作重点抓三项工作，即领导干部廉洁自律、查办违法违纪案件和纠正不正之风。
3.在具体纪检机关工作制度上，十一届三中全会通过的《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设制的规定》对纪检机关的工作规则进行了详尽的规划。为了进一步规范案件的审理工作，1987年专门制定的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》，从案件审理的要求、程序、保障等多方面对案件审理工作进行制度规定，开启了新时期党的纪律检查工作制度化的历程。1993年实现了纪委和监察部的合署办公，初步探索和实践了党的纪律检查和行政监察的有机统一，更加有利于组织和协调反腐败。在这一时期，巡视制度、派驻制度在实践中逐渐开始形成并逐漸成为行之有效的制度。
（三）不断改革和深化阶段（2002—2012）
1.在纪检工作领导体制上，双重领导体制有了进一步发展。主要体现在以下几个方面：第一，在派驻机构的改革上，2001年十五届六中全会提出“纪检监察机关对派驻机构实行统一领导”的改革思路，在这个思想的主导下，中央纪委、监察部逐渐实现了对派驻机构的统一领导和管理。第二，在纪检系统干部选拔上，增强了上级纪委在干部任免中的话语权。从2006年起，中央纪委开始逐渐强化对省级纪委书记的提名权，据不完全统计，在2006年调整的15个省级纪委书记中，由中纪委直接下派或者异地交流的就多达10名。之后，中央纪委多次采取“空降”和“外调”的形式任命省级纪委主要负责人。第三，在具体纪检工作上，2003年颁布的党内监督条例规定，党的地方纪检机关可以向上级机关汇报本地区、本系统、本单位出现的违纪问题，双重领导体制的运转形态逐渐发生变化。
2.在纪检机关的职能上，十六大修订的党章给纪委增加了协调党委组织反腐败工作的职能。这一规定是我们党总结了反腐败斗争理论和实践基础上形成的共识，也是反腐败领导体制和工作机制的具体体现，体现了党对反腐败斗争认识的深化。[5]在工作范围中增加了对党员权利保护，凸显了执纪监督的法治化进程。2003年出台的党内监督条例第一次在党内法规中明确了纪检机关是党内监督的专门机构，对纪律检查机关的定位更加明晰。
3.在纪律检查的工作机制上，这一时期也经历了探索与调整，主要体现在机制的不断完善和健全上，惩治和预防腐败体系不断得到强化。巡视制度逐渐发展并不断完善，十六大报告明确提出建立和完善巡视制度的要求，十七大的党章中专门加入了巡视制度，特别是2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》的颁布，更是以专门的党内法规对巡视工作的领导体制、工作规则做出严格的规范。
（四）全面创新阶段（2012—2019）
1.在领导体制上，从案件办理和人事任免两个维度强化上级纪委对下级纪委的领导。十八届三中全会通过的《决定》明确要求推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导，并要求纪检工作要实现“两个为主”。2014年中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，为这一制度的实施提供了具体办法。在查办案件上，提出办案线索必须向上级纪委汇报，要建立责任追究制度和案例指导制度;在人事任免上，强化上级纪委对下级纪委书记、副书记任命中的权重。
2.在对纪检机关的职责定位上，强调纪律检查机关在党内监督中专责机关的定位，更加聚焦纪检机关的主责主业。针对过去一个时期纪检机关履行职能中出现的“越位”“错位”“缺位”的现象，一些地方的纪检机关参与了行政或者其它业务范围的事务，导致职能泛化、主业不明的现象，习近平总书记要求纪委要在从严治党的过程中寻找自身的职责定位。十八大以来，各级纪律检查机关实现转职能、转方式、转作风，减少参加的议事协调机构，在机构、编制、人员不变的情况下增加纪检监察室，增强了一线办案人员的力量。十九大新修订的党章把“协助党的委员会推动全面从严治党”增加为纪律检查机关的重要任务，把各级纪委的职责定位为监督、执纪和问责三个方面，体现新时代党对纪律检查机关职责的高度凝练和精准定位。
3.在纪律检查的工作规范上，十八大以来中央强化了对纪律检查机关的内部监督和自我约束。为了解决好“谁来监督纪委”的问题，中央和地方各级纪检监察机关专门设立了纪检干部监督室，在案件查办过程中采用“一案双查”，目的就是专门监督“自己人”。十八大以来中央纪委机关就立案查处20余人，组织调整24人，谈话函询232人;全国纪检系统共处分1万余人。[6] 中央通过制定纪检机关工作规则，主动规范执纪工作，为监督执行工作提供了“参照物”，通过建立回避制度、保密制度、责任制度实现自我监督，扎紧了规范监督执纪工作的制度之笼子。
4.在纪律检查工作的形式上，坚持纪法分开、把纪律挺在前面，探索实践监督执纪的“四种形态”，给纪律的尺子打上了“刻度”，在违纪到违法之间设置了关卡，实现了党内监督的关口前移。此外，中央对巡视制度和派驻制度都进行了一系列创新，巡视监督的“利剑”功能和派驻监督的“探头”功能得到发挥。就党内巡视而言，从范围上实现了一届任期全覆盖，从形式上采取了“三个不固定”（巡视组长不固定、巡视单位和地区不固定、巡视组和巡视对象之间的关系不固定）的形式，在巡视内容上突出了政治巡视，巡视逐渐成为党内监督的战略性制度安排。在派驻监督上，十八大以来通过对派驻监督实现一系列改革，提高了派驻监督的效能，“派”的权威和“驻”的优势不断凸显。
二、新中国成立70年来党的纪律检查制度变迁的内在逻辑
（一）从目标上看，纪律检查制度的核心任务是坚持和加强党的领导，维护中央权威
要实现这个目标，纪律检查机关要根据形势和任务的变化定位自己的职责和任务。纵观70年来纪律检查机关的职责、定位虽然在不同时期呈现出了不同的特点，但从总体上看都是紧密围绕加强党内监督、严明党的纪律等角度坚持和加强党的全面领导。纪检机关要善于在这个总体目标下寻找自己的定位和职责。比如新中国成立初期，党的纪律检查工作围绕着维护党的团结统一、防止分散主义开展，改革开放之初针对过去一个时期制度遭到破坏的现象，提出要把维护党规党法、纠正不正之风作为工作的重点;伴随着市场经济的确立和腐败高发期的到来，反腐败工作逐渐成为了纪律检查工作的一项重要职能。过去一个时期中，纪律检查工作之所以没有取得应有的效果，一个重要原因就是职能定位不清晰，存在“越位”“缺位”和“错位”的现象，参加了过多的议事协调机构与地方经济社会发展事务，管理了很多自己不该管的事情，对监督工作的落实不力、定位不准确必然造成职责不明晰。十八大以来对纪律检查机关的职责有了明确的定位，以结构性改革提升纪律检查机关的效能，聚焦主业，实现转职能、转作风、转方式，在全面从严治党的过程中定位逐渐明晰，极大推动了党风廉政和反腐败斗争发展，党的领导得到全面巩固和发展。
（二）从内容上看，纪律检查制度的核心和难点是处理好纪委与同级党委的关系
在中国，党的纪律檢查机关承担其组织协调反腐败工作的重要职责，其领导体制是否合理直接决定反腐败工作的成效。长期以来，纪委和党委的关系是困扰反腐败工作的难题。一方面，从党内监督体系角度看，如果不提高纪委在党内监督体系中的地位和权威，同级监督根本无法实现。所以，新中国成立以来纪委和同级党委的关系从作为党委的一个工作部门逐渐发展为双重领导，十八大以来对双重领导进行一系列改革，强调纪委的独立性和权威，强化上级纪委在人事任免、案件查办等方面对下级纪委的领导，目的就是使得纪委能够更好地起到监督同级党委的作用。但另一方面，从职责定位上看，要落实党委对党风廉政建设的主体责任，就要确保党委对反腐倡廉工作的领导。提高纪委的独立性，主要是增强其监督的威力，并不代表要削弱或者淡化党委在管党治党中的责任。实践证明，如果没有同级党委的支持，纪委根本无法顺利开展党风廉政建设，各级党委要切实肩负起管党治党中的主体责任。[7]只有从这两个维度去审视党委和纪委的关系，才能真正把握好纪律检查体制改革的实质。
（三）从趋势上看，党内纪律检查工作和国家监察工作具有内在高度的统一性和契合性
在我国，国家公务人员中的80%，领导干部中的95%以上都是党员，这就决定了党内纪律检查和国家监察之间有内在的契合性。目前党的纪律检查工作经过了几十年的发展已经比较成熟，覆盖到了党内绝大多数成员，但行政监察却存在范围过窄，覆盖面不足的问题，需要通过监察体制的改革来解决这些问题。纵观新中国成立以来纪律检查制度演变的过程可以发现，新中国成立初期和改革开放初期都出现过党的纪律检查和行政监察并存而独立发展的阶段，但在实践中由于二者之间很难在边界上进行一个明确的划分，最终要么进行了机构的重新调整（1955年成立监察委员会），要么走向了合署办公（1993年纪委和监察部的合署办公），或者是机构的重新整合（十八大以来推进监察体制改革）。实践证明，只有实现了党内监督和国家监察二者的有机统一，才能实现对权力监督和制约的全覆盖，反腐败工作才能无禁区和死角。十八大以来推行的国家监察体制改革，其本质就是通过整合现有的比较分散的监督力量形成监督合力，形成集中统一、运转高效的监督体系。
三、新时代深化纪律检查制度改革的路径探析
总结70年党的纪律检查工作开展的经验，目的就是为了更好地推动新时代纪律检查工作进一步深入开展。根据党的十九大报告以及十九届中央纪委历次工作报告的主要精神，新时代推动纪律检查制度进一步完善，可以通过以下几条路径来开展工作。
（一）以政治建设为统领推动纪律检查制度的改革创新
十九大报告提出了新时代党的建设总布局，要以政治建设统领党的建设各项工作，这就要求把政治建设的任务贯穿到整个党的纪检监察工作中。纪检监察工作的目标要始终把“两个维护”放在首要的位置，要严格执行党内政治生活准则、在纪律建设上要把严明政治纪律和政治规矩放在首位，在巡视监督中要强化政治巡视，在日常监督上要以强化政治监督为首要目标，重点发现违背党的路线方针政策和党中央重要部署和决策的行为，全面净化党内政治生态。
（二）一体推进党的纪律检查体制改革与国家监察体制改革
十九届中央纪委三次会议明确提出了一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革的任务。我们要认识到，国家监察体制改革的本质是加强和改进党对反腐败工作的集中统一领导，健全党和国家监督体系。关键是要进一步创新纪检监察体制，把制度优势转换为治理效能。要以国家监察体制改革为契机推动党的纪律检查体制改革。过去一个时期反腐败工作遭遇到的突出问题，一方面是反腐败机构过于分散，难以形成合力;另一方面是行政监察的范围过窄，对公职人员的日常监督不到位。下一步要通过改革促进纪检监察工作的一体化进程，实现对所有公职人员行使权力的全覆盖。第一，在领导体制上，建立纪委监委合署办公体制。合署办公可通过设立统一的内设机构，以有效解决反腐败工作中力量分散、决策沟通不畅的局面，能够更加有效集中领导反腐败工作，把纪律审查和监察调查有效结合起来，形成巡视、派驻、监察三个维度立体化监督格局。第二，在功能定位上，实现党内监督与国家监察的有机统一，推动职责定位的无缝衔接，补齐党内监督的短板，进一步构建集中统一、权威高效的监察体系。第三，在工作机制上，实现执纪和执法的有机统一。这就需要对纪检监察机关的内部工作机制进行重新规划，建立一体化的运作机制，一方面要区分纪法之间的界限，防止以纪律处分代替法律制裁，也防止以刑事处分替代党纪处分;另一方面要通过构建内部一体决策、一体运行的执纪执法机构，实现好党纪处分和政务处分，纪律审查和监察调查、党内问责与监察问责的有机衔接，实现纪法贯通、法法衔接。[8]
（三）切实推动纪检监察队伍的自身建设
纪律检查体制改革成效究竟如何，最终还要落实到人才队伍建设上去。十八大以来无论是纪律检查体制进行的一系列改革，还是国家监察体制改革，都对纪检监察队伍本身能力提出了很高要求。当前纪检监察干部队伍面临的困境之一就是专业化水平亟待提高，许多纪检干部对金融、审计等领域的专业知识不够熟悉，執纪监督能力亟待提升。比如对问题线索分析不透彻、研判不精准，核查能力缺乏等。一方面，要通过一系列制度建设，规范执纪行为，避免纪检监察队伍内部出现“灯下黑”。另一方面，也要不断提高广大纪检监察人员专业化水平，通过教育培训、理论学习增强其政治意识和业务能力，使其能够适应新时代纪检监察工作的特点。
参考文献
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[6] 十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告[N].人民日报，2017-10-30.
[7] 王希鹏. 中国共产党纪律检查工作概论[M].北京：中国社会科学出版社，2017：222.
[8] 兰琳宗. 把执纪和执法贯通起来[N].中国纪检监察报，2018-08-29.
责任编校 ? ?王学青
Abstract： The discipline inspection system of the Party is not only an important ring in the complete anti-corruption system， but a vital part of state administration system. Discipline inspection system going on a process of gradual perfection within the 70 years from the founding of New China， its internal logic and experience worth summarizing. Disciplinary inspection organs should take as their primary task the insistence of the Partys overall leadership and its strengthening， the center of discipline inspection being proper handling of the relationship between discipline inspection committee and Party committee of the same level， there being internal coordination between discipline inspection of the Party and supervising work of the nation. Promoting reform with the discipline inspection system of the Party in the new era requires the persistence of political construction within its whole process， properly promoting the integrated development of discipline inspection and supervision， and strengthening the self-construction of the team for the supervising work.
Keywords： discipline inspection and supervision; dual leadership; political construction
