关键基础设施制度在农业领域的应用、疫情应对及对我国农业提升的启示
杨东霞 韩洁 田雨
国家关键基础设施的概念在国际社会由来已久，指对社会和经济运行至关重要的系统和资产。经济合作与发展组织（OECD）将关键基础设施定义为对经济和社会福祉、公共安全以及政府主要职责的履行提供基础性支持的有形或无形的设施。美国、欧盟、德国、英国等通过立法和政策实施关键基础设施制度，强调关键基础设施的重要性在于，一旦它们瘫痪或遭到破坏，将对国家安全、经济稳定、公众健康与安全或这些要素的任何结合造成灾难性的深远损害，如供应链的持续短缺、严重的国民经济损失、剧烈的社会动荡、国防安全保障能力的丧失等。
至于关键基础设施的涵盖范围，一般包括“传统的”基础设施部门，如运输和电信，但有的也包括了通常不被视为基础设施的部门，如粮食、卫生、政府和金融部门等。与其他国家相比，美国注重从国家整体安全层面加强关键基础设施的保护。在保护范围方面，美国将农业和食品列入其中，同时还实施了范围广泛的关键基础设施保护计划。
一、“关键基础设施”概念在我国农业领域的体现
我国在《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》中也有提及“关键基础设施”和“关键信息基础设施”，虽然主要指网络与信息安全领域，但其蕴含的内容及涵义已在我国农业领域有诸多体现。
首先，“三农”问题是我们全党工作的重中之重。农业农村农民问题对于国计民生具有根本性，“重中之重”战略思想是党执政兴国的重要经验，“必须长期坚持、毫不动摇”①。
其次，农业是我国国民经济的基础，具有战略性。《中华人民共和国农业法》明确规定将农业置于国民经济首位。党的十九大进一步将农业纳入乡村振兴内容，作为国家战略予以强调，并写入《中国共产党章程》。
再次，粮食安全是我国国家安全的重要基础。国家安全法将“粮食安全”纳入“维护国家安全的任务”。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，发生突发事件后，要保障包括食品在内的基本生活必需品的供应。习近平总书记强调，“保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础”②。
二、新冠疫情下我国农业领域的措施应对
新冠疫情发生后，党和国家综合采用税费优惠、财政补贴、货币金融等经济政策以及行政手段，保障农用物资供应、农产品生产和收储、就业优先等产品、要素供给，防范生物安全风险和气象灾害风险，确保产业链供应链稳定、农民收益和产业安全。具体应对措施包括：
将农产品、农用物资纳入“疫情防控重点保障物资”，保障生产和运输。国家发展改革委制定了疫情防控重点保障物资清单，将粮食、食用油、食盐、糖以及蔬菜、肉蛋奶、水产品等“菜篮子”产品、方便和速冻食品等列为疫情防控期间需要重点保供的重要生活必需品，将蔬菜种苗、仔畜雏禽及种畜禽、水产种苗、饲料、化肥、种子、农药等列为需要重点保障的农用物资。国家对疫情防控重点保障物资生产企业和提供疫情防控重点保障物资运输服务的纳税人提供税费和绿色通道等政策支持。
将重要农产品纳入“疫情防控期间生活必需品保障范围”，保障销售和加工。把粮油、蔬菜、肉蛋奶、水产品等农产品纳入“疫情防控期间生活必需品保障范围”。针对疫情期间农产品积压、产业链不畅问题，中央和各地出台“收购存储应急补贴”政策，通过财政补贴方式，对粮食、蔬菜、瓜果、水产品、家禽等重要生活必需品的收购存储进行补贴。浙江省建立全省生活保供类电商及快递企业“白名单”，对涉及提供蔬菜、粮油、肉蛋奶等居民生活必需品的电商企业以及仓储、配送站加强保障。
对资金、用工等关键要素和成本、信用等关键方面予以支持保障。将与疫情防控重点物资保障相关的饲料、种畜禽及种子（苗）、屠宰、奶业、“菜篮子”产品等骨干生产企业纳入国家专项再贷款和贴息政策支持范围，保障此类企业生产资金需求。将农业生产作为突破口和重点行业推动就业，优先保障相关企业的人员防护物资需求和水、电、气等供应，将地方政府统一组织的返岗包车纳入“疫情防控应急运输绿色通道”政策范围。简化审批手续，针对小规模纳税人实行税费优惠政策，对全国省级农担公司再担保业务减半收取再担保费用，帮助农业组织降低行政成本、运营成本和融资成本。完善企业信用修复机制，协助受疫情影响出现订单交付不及时、合同逾期等失信行为的企业开展信用修复工作，保障农业从业者利益。
加强生物安全监管保护，控制农业和食品安全风险。预拨农业生产和水利救灾中央财政资金14亿元，公布《农作物病虫害防治条例》，完善农作物病虫害监测预报、预防、控制制度，建立应急响应和处置机制。通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，制定《国家畜禽遗传资源目录》，严格禁止非法野生动物猎捕、交易、运输、食用，防范生物安全和生态安全危机、重大公共卫生风险。
在我国，虽然农业得到了高度重视，但发展农业促进农业一直在路上。特别是此次新冠疫情突发公共卫生事件，对农产品特别是菜篮子产品的生产流通产生了不利影响，同时暴露了重要农用物资储备不足、农业和食品供应链脆弱、基础设施建设滞后、农业风险管理和应急管理机制不完善等问题。农业安全保障体系的功能缺失严重影响了农业自身的安全性，进而对就业安全、社会安全产生威胁，增加了经济社会发展的不确定性。在后疫情时代，如何保障农业产业升级，促进农业高质量发展，确保农业产业链、供应链和价值链运作良好，保障多样化、安全、营养农产品的生产和供应，是需要深思的重大课题。
三、未来我国農业提升的思考与建议
2020年4月21日，联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、世界银行和世界粮食计划署发表联合声明，指出“农业及粮食物流应被视为基础性服务”。
我国在法律层面和机构建设层面都已表现出对“关键基础设施”的关注。在法律层面，《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国突发事件应对法》均有相关规定。在机构建设层面，国家安全部、应急管理部等部门对国家安全、突发事件应对等负有职责和任务。
但是，国家安全法、网络安全法均未对“关键基础设施”的内涵和范畴进行明确界定，且主要侧重网络与信息安全，农业并未纳入其中;突发事件应对法涉及“基础”“设施”等关键词的内容也多指应急通信、信息数据、水电气等领域，农业领域的相关内容一般体现在将“食品”作为“基本生活必需品”的表述，并非将其作为“关键基础设施”对待。因此，我国亟需在网络与信息的基础上，将农业等实体经济领域引入“关键基础设施”的范畴，建设更加完备的关键基础设施体系，更好地保障国家安全和应对突发事件。对此，建议如下：
（一）进一步明确“关键基础设施”概念
修订《中华人民共和国国家安全法》，界定“关键基础设施”的内涵和范围。其中，应将农业领域纳入“关键基础设施”范围，从国家安全角度保护农业部门，以此体现农业在国计民生中的基础性、战略性地位。修订《中华人民共和国农业法》，明晰农业领域作为“关键基础设施”的主要任务与内容;在《中华人民共和国乡村振兴促进法》中，应强化产业发展及其扶持措施的具体内容，以体现农业作为关键基础设施的重要性。
（二）强化“关键基础设施”领导体制，明确各组成部门职能任务
根据关键基础设施涉及领域，由相关政府部门组成“关键基础设施战略指导机构”，强化国家安全部门职责，具体负责关键基础设施保护工作，协调各部门分工与合作。赋予农业部门作为关键基础设施构成部门的职能，建立与国家安全部门的沟通协调机制，着力农业和食品安全保障，在资源配置上享有对应的话语权和决策权。
（三）建立生物监测网络
生物安全的监测预警能力是保障国家安全的重要组成部分。正在审议的生物安全法（草案）中建立了生物安全监测预警制度，要求专业机构开展主动监测，收集、分析、报告监测信息，预测新发突发传染病、动植物疫病的发生、流行趋势;国务院有关部门和县级以上地方人民政府及时发布预警，采取相应的预防、控制措施。今后，在食品安全法、农产品质量安全法和进出境动植物检验检疫法中应进一步明确市场监管、农业农村和进出境动植物检疫部门的检验检疫职责，扩大食用农产品和食品的检验检疫范围，及早发现食源性疾病和动物疫病等影响农业和食品安全的信息，做到提前认识、及时响应。
（四）开展行业脆弱性评估
农业领域内的基础设施如农田、农场、养殖场地等多暴露于易受侵害的开放环境。因此，这种脆弱性一方面源于农业发展和生产受制于自然条件的客观事实，另一方面源于人为破坏，包括网络攻击。进行有效的脆弱性分析和风险评估有助于帮助农业部门、机构、组织和私营实体提前谋划，了解未来可能面临的风险并针对不同威胁因素采取相应的应对措施。
（五）完善网络与信息安全合作共享机制
农业作为关键基础设施并非孤立的存在，它与其他涉及国家安全的领域共同构成国家关键基础设施。这就要求加强农业与相关领域以及农业领域内部的協作。特别是面向农业高质量发展需要，当前我国不断加大智慧农业投入力度，开展农业物联网、大数据、区块链、人工智能、5G等新型基础设施建设，更加需要细化关键信息基础设施的保护制度，构建政府和企业之间网络安全协作机制，发展多层次多渠道的信息共享机制。
