水上交通安全示范区建设现状与启示

    田鑫+陈轩+耿红+张宇+肖殿良+王耀兵

    

    摘 要：结合当前水运发展势态和水上交通安全工作面临的问题，在全国开展平安交通大背景下，以科学发展观为指导，以浙江、湖南、河南为案例分析水上交通安全示范区建设情况，归纳各地水上交通安全示范区建设特点，并提出水上交通安全示范区建设建议。

    关键词：水运 交通 安全 示范区

    近年来，伴随国民经济的快速发展和人民群众生活水平不断提高，水路客、货运输需求日益旺盛，船舶流量和港口吞吐量迅速攀升，沿海沿江涉水工程项目增多，船舶碰撞、翻沉、撞桥、碍航断航、水域污染等事件时有发生，特别是群死群伤事故屡禁不止，水上交通安全保障压力日益增大。为了改善我国水上交通安全形势，减少水上交通安全事故发生，优化水上交通安全管理服务水平，我国部分省市先后开展了水上交通安全示范区建设，初步取得了成效。

    我国水上交通安全示范区建设特点

    分析各地在建设水上交通安全示范区及开展各类水上交通安全专项活动的组织模式、建设内容等，总结其主要特点如下：

    1、创建名称不同，活动本质相同

    通过现场调研与书面调研，各地区开展示范区建设名称各不相同，如：舟山开展“海上运输安全管理示范区”建设，湖南开展“水上交通安全示范区”建设，河南开展“水上交通安全监管示范库区”辽宁开展“陆岛运输管理示范区建设”。虽然各地示范区建设名称不同，但是其内涵本质是一致的，均是通过示范区建设，带动整个辖区的水上交通安全形势好转，提升水上交通安全管理水平，降低水路运输事故发生率，保障交通安全。

    2、牵头单位不同，组织模式多样

    由于各地建设活动的背景不同，牵头单位和组织模式亦不相同，主要包括地方政府、交通运输主管部门以及海事部门等牵头的组织模式。如：舟山市海上运输安全管理示范区以地方政府牵头、辽宁陆岛运输示范区以海事部门作为牵头单位开展。从实施效果分析，各种组织模式各有优势，属地政府牵头的模式，能够有效调动各方的积极性，便于建立各方衔接顺畅的沟通协作机制；交通运输主管部门牵头的模式，能够有效充分发挥行业主管部门的管理优势，有效协调港航、海事、船舶检验等部门，形成水上监管合力；海事部门牵头的模式，凸显行业安全监管专业优势，有利于强化海上安全监管。其中，省部共建的模式，具备前几种模式的综合优势，既能够充分发挥部行业指导作用，又能依托属地政府调动各方积极参与，确保创建活动的贯彻落实。

    3、建设内容各异，目标趋于一致

    由于各个地区地理位置不同，经济发展水平、水域环境、通航条件、船舶状况、人民群众出行需求等存在较大差异，需完善的安全管理制度和整改的安全隐患各异，因此水上交通安全示范区建设内容及相关专项活动各不相同。舟山市海上运输安全管理示范区针对辖区内“四客一危”船舶众多的情况，以客运企业和危险货物运输企业为出发点开展示范区建设；河南省考虑到省内库区多，渡口渡船数量的、分布广等特点，将渡口渡船安全为重心开展示范库区、示范渡口建设，辽宁则以提升陆岛运输安全为主要任务，目前各省市开展示范区建设的内容多种多样，但其目标均统一于完善安全管理机制法制，夯实安全监管基础，促进水上运输安全发展这一中心目标。

    4、建设成效初现，形势有所好转

    通过水上交通安全示范区建设，各地水上交通安全生产规章制度得到了完善、水上交通安全基础设施得以改善、安全监管能力不断加强，安全发展的基础逐步夯实，水上交通事故件数和死亡人数均呈下降态势，水上交通安全生产形势持续稳定好转。例如 2012年舟山市水上交通事故件数和死亡人数两项指标同比分别下降23.1%和80.8%；2013年湖南省重大以上水上交通安全事故较2012年明显下降，群死群伤等重特大水上交通事故得到有效遏制。

    我国水上交通安全示范区建设的启示

    浙江、山东、湖南等省市都结合各自实际，开展了各具特色的水上交通安全示范区创建活动，在示范区建设的组织模式、重点建设内容、方法步骤等方面进行了有益探索和实践，积累了经验并发现了问题，可为深入开展水上交通安全示范区建设提供经验和启示。

    1、结合各地实际，系统制定建设方案是前提

    各地经济社会发展基础、航运发展形势、水路运输特点、人员安全素质以及水域通航条件等各不相同，水上交通安全形势、重点对象以及管理措施具有显著差异。各地在水上交通安全示范区相关创建活动中，充分结合各自水上交通安全监管特点，因地制宜，制定了各具特色、符合实际的创建活动方案。舟山市水上交通安全示范区从完善管理制度、提升基础设施水平以及建立应急救援体系三个方面开展建设。湖南省则以基础设施建设、信息化监管水平提升为出发点开展示范区建设，河南省针对辖区内拥有45个重点库区及众多的渡口渡船的实际实际情况，从加强全省库区、渡口水上交通运输安全管理，到提升、规范库区、渡口海事现场执法监督管理水平，创建了水上交通安全监管“示范库区”活动。各地通过制定符合实际的创建方案，目标明确，重点突出，措施得当，提高了示范区创建活动的针对性、有效性和可操作性。

    2、强化部门协调联动，营造齐抓共管的安全格局是基础

    水上交通安全生产涉及多个部门、多个领域、多个环节，影响因素复杂，协调难度大。各地在示范区创建中，积极创新工作机制，努力构建各级政府及有关部门各司其责、协调联动、齐抓共管的安全格局，为提高水上交通安全监管水平奠定了坚实基础。浙江省舟山市将水上安全监管责任层层细化到相关单位，构建了多部门协调机制与安全管理责任网。

    3、健全责任体系，全面落实安全责任是根本

    实现安全发展的根本是建立横向到边、纵向到底的责任体系，确保监管与生产两个责任落实到位，要将安全责任落实到基层、落实到现场一线。各地在示范区创建活动中，积极探索通过制定地方法规、细化职责分工方案等措施，加快完善制定责任落实制度。湖南省积极推动《湖南省水上交通安全管理条例》的地方立法进程，以法规的形式进一步明确各级管理部门，特别是市、县、乡等属地政府的水上交通安全监管责任。浙江省舟山市坚持“政府统一领导、企业全面负责、部门依法监管”的责任体系，通过试点及推广全面落实企业安全责任。各地通过狠抓安全责任落实，推动了安全生产各项工作，提升安全生产效率和水平。

    4、创新安全管理举措，解决突出问题是关键

    水上交通安全管理水平，关键在突破传统安全管理手段的局限，勇于创新安全管理新手段、新方法、新措施，加快安全监管方式转变，提升安全监管能力。浙江省舟山市以水上客运和港口危险货物装储安全作为其安全管理的重点，通过重点中选典型，以点带面的形式推进全市行业安全水平的提升。湖南省针对辖区渡口渡船面广量大、监管难度大的特点，通过建立客渡船舶制度与落实客渡签单员两手抓的方式，显著提高了渡口渡船安全防范能力。

    5、分阶段推进建设，稳步开展是方策

    水上交通安全示范区在全国尚无成熟的经验和措施，各地区积极探索，不断总结经验、发现问题、及时解决。浙江省舟山市采取“先试点，后推广”的方法，通过对试点建设的总结，继而在全市海上客运企业、港口经营单位和危险货物运输企业全面推广试点经验成果，从而带动行业的安全水平。

    6、改善安全基础设施，提升安全装备设施水平是保障

    开展示范区建设的省市均高度重视提升设施装备安全水平，加快港口、码头、船舶等更新改造，有效减少了事故隐患，积极推进安全信息系统建设，强化科技兴安，大幅提升了监管效率。湖南省制定并认真实施了《湖南省渡口改造规划》、《湖南省锚地总体布局规划》等规划，为安全保障提供了硬件支撑。

    7、完善信息交流平台，多渠道开展社会监督很重要

    建立完善舆论监督反馈机制，充分利用现有信息交流平台，了解群众对于示范区建设存在的议论、意见及看法，及时对建设过程中的偏差行为进行矫正和制约，确保示范区建设的健康发展。舟山市政府建立海上客运旅客安全告知制度，制定细致、切实有效的告知措施，充分利用网络、电视等媒体加强安全知识宣传，提升广大群众的个人安全意识，同时建立举报制度，充分发挥舆论监督和群众监督作用，落实群众举报方法和途径，完善举报投诉、接报处理制度，对违法企业或个人依照相关规定实施处罚，对举报人给予一定的物质奖励，形成了良好的社会安全监管气氛，有效促进了水上交通安全示范区的建设。（作者单位：交通运输部科学研究院）