“整体政府”理论视域下的监察体制改革探讨
陈天烨
摘要：随着我国监察体制改革的不断深入，以监察委员会体制为代表的中国特色监察体制正在逐步形成。如何加强党的领导，进一步构建集中统一、权威高效的监察机制，是我国监察体制改革的重点着力方向。科学借鉴“整体政府”理论，对进一步推动国家相关监察资源、手段、力量深度融合，使监察体制更加规范化、制度化，具有积极的实践意义。
关键词：整体政府 监察体制 改革 部门协同
中图分类号：E280 文献标识码：A
深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署，是建立党统一领导下的国家反腐败机构的战略性举措，体现了党中央全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的决心。新形势下，随着监察体制改革的深化推进，在突出强化监察职能独立性，确保各级监察委员会权威高效的同时，也应从“整体政府”的理论视角出发，加强监察委员会与行政、司法等职能部门间的“包容性”“整合性”协作，减少不同监察主体之间的矛盾、摩擦，从而防止监察工作出现“封闭化”“碎片化”状态，最大限度提升监察治理能力。
1 “整体政府”理论的提出
伴随着全球化、现代化、信息化的发展浪潮，现代公共部门在继批判“官僚制政府”公共服务供给不足、反应迟钝，抨击“企业家政府”公共管理“碎片化”弊病之后，兴起了新公共管理改革的第二次浪潮。其核心概念之一就是提出了“整体政府”（Whole of government，WOG）理论，强调通过建立纵横交错、内外联结的协作机制，更加科学合理地整合管理职能和资源，打破部门主义、各自为政的狭隘桎梏，以实现预期管理目标，提升公共服务水平的治理模式。因此，“整体政府”理论也被誉为“当代政府改革的重要趋势”“公共部门的新形态”“公共行政的未来”。
自20世纪90年代起，“整体政府”理论逐渐为西方国家政府所接受，并付诸改革实践。1997年，英国首相布莱尔在《公民服务会议》上首次提出 “整体政府”的施政理念。除英国以外，许多公共行政改革先锋国家也先后进行了有关“整体政府”的改革实践，特别是美国、加拿大等大体量的西方国家，也在安全、反恐怖主义、环保等领域组织进行了相关探索。近年来，我国学者也逐渐引入“整体政府”理论，检视我国政府的相关改革举措，毫无疑问，“整体政府”已经成为现代各国进行管理模式再造的一个重要参考。
2 境外监察体制建设中“整体政府”理论的实践
“整体政府”理论作为一种新型政府改革模式，在西方政府改革浪潮中显示了强大生命力，同样也给我国监察体制改革提供了一种全新的理论视角。笔者认为，大国的监察治理目标应当充分考虑自身内部的差异性、复杂性，在顶层设计上坚持从政治、从大局出发，“整体政府”理论的科学内涵和实践应用，对我国监察体制改革有着一定的参考意义。
2.1结构上注重扁平一体
“整体政府”理论打破了新公共管理改革所提倡的分工和等级制度，通过有意识地组织规划、流程设计，将金字塔型组织结构转化为团队合作的扁平化结构，解决管理中职能分隔、各自为政的问题。在实践中，不少国家对腐败问题较为集中的区域，也探索通过打破层级制，构筑扁平化监察网络。如，美国政府道德办公室（OGE）作为一个微型部级单位，充分发挥自身中枢主导作用，加强构建与联邦各行政部门内设道德办公室间的伙伴关系，变刚性结构柔性化，变垂直结构网络化，成立了跨部门道德委员会的非正式组织，切实构筑“内联式”监察治理结构，在美国政府的廉政建设中发挥了重要作用。
2.2机制上注重形成合力
“整体政府”理论为强化部门间、组织间的跨界合作，提升服务效率，特别强调要建立科学合理的交流、评价、问责和激励机制，使各部门在保持自身独立性和组织目标的基础上，就共同问题、共同任务有效建立合作关系，切实做到“责任共担”。如，澳大利亚的国家罪案调查局，是专门调查贪污舞弊的机构，其主要对由各州、区域政府和联邦政府的一些部长组成的一个专门委员会负责，此项制度设计有效确保相关部门在调查协作中的信息流动、资源共享，弥补了调查局本身资源的不足，使其具备了承担自身职责，完成管理任务的能力。
2.3关系上注重多元伙伴
“整体政府”理论始终强调建立伙伴关系，提出要将加强传统上下级关系、部门间关系以及政府与社会间关系的整合，这其中公私部门间的关系整合被指为最具有创造性的关系整合策略。社会组织、非营利性组织乃至私人，通过加强与公共部门间的合作，可以为公共管理注入无穷的社会资源与活力。在这方面，西方国家的监察体制建设，更注重与社会力量间的多元合作。如，北欧国家设立的监察专员制度，鼓励任何公民发现贪腐或渎职行为，及时向督查专员举报；瑞典规定，由申诉专员提交的报告或是案件，新闻界可以及时获悉并将其登录在新闻媒体上。类似相关做法不一而足，但社会力量的介入，是现代社会最为直接有效的监察治理方式之一。
2.4手段上注重技术牵引
信息化时代，以“互联网+”“大数据+”为重点的技术平台，是整体政府整合机构，进行协同运作的核心机制，是处理诸如职能重组、资源整合、信息共享、部门协同等一系列复杂问题的重要保障。以韩国为例，其全球先进的电子政务系统，确保所有政府内部处理流程在第一时间向大众公开，让任何人在任何时间、任何地点都可以在線实时监督公务推进流程，对公权力形成了强有力的监督和制约，政府信息公开化、透明化的结果表现为腐败现象的日益减少。
3 “整体政府”理论在我国监察体制改革实践中的启示
党的十八大以来，党中央高度重视监察体制建设。2016年11月，中共中央办公厅就印发了 《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。经过在北京市、山西省、浙江省前期试点的经验积累，党的十九大报告进一步明确指出，要将我国监察体制改革的试点工作全面铺开。作为政府管理“空心化”“碎片化”的应对方案，作为西方行政改革的重要模式，“整体政府”理论有利于我国在监察委员会框架下，通过协调、整合等手段，进一步促进行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量之间的协同配合，完善监察委员会与纪委合署办公的相关机制，最大可能减少职能交叉或利益冲突，实现监察体系协同各方的“合作共赢”。
3.1加强党的领导，强化部门间跨功能合作
“整体政府”理论区别于其他公共管理模式的重要标志，在于其对过度分权化的矫正，以及对适度集权化的理性回归。因此，监察体制改革应该始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，坚持党对改革全面铺开中重大问题的指导，通过完善监察委员会的顶层设计，探索打造扁平化、一体化、全覆盖的监察网络体系，进而有效消除不同层级之间的矛盾和张力，消除不同部门间的层叠和冲突，引导各职能部门做到“分忧大于分工、补台而不拆台”，提升监察治理效能。
3.2注重机制创新，完善协同治理服务模式
“整体政府”理论强调通过制度化、规范化、常态化的有效合作来提升治理能力和服务水平，要求各部门在政策制定和执行中切实建立起相互协调、无缝对接的合作机制。因此，各地区应该紧紧围绕改革目标，大胆创新、主动探索，重点紧扣监督、调查、处置等职权，全力打通纪检、监察、司法等部门间有效衔接的关键环节，使各职能部门各负其责、各尽其职，确保形成推动改革的正向合力。
3.3优化外部环境，激发社会组织监察合力
“整体政府”强调公共部门与社会组织、私营部门间的合作互补。反腐、反渎作为监察工作的重要职能，在社会上具有广泛共识，公私合作互补，形成监察合力的前景极为广阔。因此，深化监察体制改革，应该拓展渠道，加强监察委与社会组织、团体乃至普通群众间的联系沟通，主动将可以公开的信息资源与外部共享，发挥社会组织、人员在监察工作中的积极性、主动性和创造性，将部分可信赖的社会组织作为平等的合作伙伴，共同做监察工作。
3.4加强技术保障，提升监察治理现代化水平
随着信息化时代的飞速发展，以“物联网”“大数据”为代表的信息技术在社会治理中得到广泛应用，同样也为监察工作插上了科技翅膀。当前，深化监察体制改革，应该进一步加大技术投入力度，重点打造统一高效的监察网络平台，构建“大数据”监察系统。特别是要注重运用资源整合和信息共享技术，打破监察各职能部门乃至房产、户籍等领域的信息壁垒，进一步完善跨职能、跨区域、跨部门的监察协作机制建设，切实提升监察工作的现代化水平。
参考文献：
[1]曾維和.当代西方“整体政府”改革：组织创新及方法[J]. 上海交通大学学报（哲学社会科学版），2008（5）：21- 27.
[2] 中共中央办公厅印发.关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案[EB/OL]. http：//www. gov.cn/ xinwen/ 2017- 10/ 29/ content_5235245.htm
[3]叶海波.国家监察体制改革的宪法约束[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017（3）：14- 24.
[4] 中组部党建研究所、深圳大学当代中国政治研究所课题组.西方国家是如何“把权力关进制度的笼子里”的[J].党政论坛，2014（23）：53-56.
[5] 《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》[C].2017（1）.
[6] 2016年中国十大法治事件盘点[J].人民法治，2017（1）：122- 125.
摘要：随着我国监察体制改革的不断深入，以监察委员会体制为代表的中国特色监察体制正在逐步形成。如何加强党的领导，进一步构建集中统一、权威高效的监察机制，是我国监察体制改革的重点着力方向。科学借鉴“整体政府”理论，对进一步推动国家相关监察资源、手段、力量深度融合，使监察体制更加规范化、制度化，具有积极的实践意义。
关键词：整体政府 监察体制 改革 部门协同
中图分类号：E280 文献标识码：A
深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署，是建立党统一领导下的国家反腐败机构的战略性举措，体现了党中央全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的决心。新形势下，随着监察体制改革的深化推进，在突出强化监察职能独立性，确保各级监察委员会权威高效的同时，也应从“整体政府”的理论视角出发，加强监察委员会与行政、司法等职能部门间的“包容性”“整合性”协作，减少不同监察主体之间的矛盾、摩擦，从而防止监察工作出现“封闭化”“碎片化”状态，最大限度提升监察治理能力。
1 “整体政府”理论的提出
伴随着全球化、现代化、信息化的发展浪潮，现代公共部门在继批判“官僚制政府”公共服务供给不足、反应迟钝，抨击“企业家政府”公共管理“碎片化”弊病之后，兴起了新公共管理改革的第二次浪潮。其核心概念之一就是提出了“整体政府”（Whole of government，WOG）理论，强调通过建立纵横交错、内外联结的协作机制，更加科学合理地整合管理职能和资源，打破部门主义、各自为政的狭隘桎梏，以实现预期管理目标，提升公共服务水平的治理模式。因此，“整体政府”理论也被誉为“当代政府改革的重要趋势”“公共部门的新形态”“公共行政的未来”。
自20世纪90年代起，“整体政府”理论逐渐为西方国家政府所接受，并付诸改革实践。1997年，英国首相布莱尔在《公民服务会议》上首次提出 “整体政府”的施政理念。除英国以外，许多公共行政改革先锋国家也先后进行了有关“整体政府”的改革实践，特别是美国、加拿大等大体量的西方国家，也在安全、反恐怖主义、环保等领域组织进行了相关探索。近年来，我国学者也逐渐引入“整体政府”理论，检视我国政府的相关改革举措，毫无疑问，“整体政府”已经成为现代各国进行管理模式再造的一个重要参考。
2 境外监察体制建设中“整体政府”理论的实践
“整体政府”理论作为一种新型政府改革模式，在西方政府改革浪潮中显示了强大生命力，同样也给我国监察体制改革提供了一种全新的理论视角。笔者认为，大国的监察治理目标应当充分考虑自身内部的差异性、复杂性，在顶层设计上坚持从政治、从大局出发，“整体政府”理论的科学内涵和实践应用，对我国监察体制改革有着一定的参考意义。
2.1结构上注重扁平一体
“整体政府”理论打破了新公共管理改革所提倡的分工和等级制度，通过有意识地组织规划、流程设计，将金字塔型组织结构转化为团队合作的扁平化结构，解决管理中职能分隔、各自为政的问题。在实践中，不少国家对腐败问题较为集中的区域，也探索通过打破层级制，构筑扁平化监察网络。如，美国政府道德办公室（OGE）作为一个微型部级单位，充分发挥自身中枢主导作用，加强构建与联邦各行政部门内设道德办公室间的伙伴关系，变刚性结构柔性化，变垂直结构网络化，成立了跨部门道德委员会的非正式组织，切实构筑“内联式”监察治理结构，在美国政府的廉政建设中发挥了重要作用。
2.2机制上注重形成合力
“整体政府”理论为强化部门间、组织间的跨界合作，提升服务效率，特别强调要建立科学合理的交流、评价、问责和激励机制，使各部门在保持自身独立性和组织目标的基础上，就共同问题、共同任务有效建立合作关系，切实做到“责任共担”。如，澳大利亚的国家罪案调查局，是专门调查贪污舞弊的机构，其主要对由各州、区域政府和联邦政府的一些部长组成的一个专门委员会负责，此项制度设计有效确保相关部门在调查协作中的信息流动、资源共享，弥补了调查局本身资源的不足，使其具备了承担自身职责，完成管理任务的能力。
2.3关系上注重多元伙伴
“整体政府”理论始终强调建立伙伴关系，提出要将加强传统上下级关系、部门间关系以及政府与社会间关系的整合，这其中公私部门间的关系整合被指为最具有创造性的关系整合策略。社会组织、非营利性组织乃至私人，通过加强与公共部门间的合作，可以为公共管理注入无穷的社会资源与活力。在这方面，西方国家的监察体制建设，更注重与社会力量间的多元合作。如，北欧国家设立的监察专员制度，鼓励任何公民发现贪腐或渎职行为，及时向督查专员举报；瑞典规定，由申诉专员提交的报告或是案件，新闻界可以及时获悉并将其登录在新闻媒体上。类似相关做法不一而足，但社会力量的介入，是现代社会最为直接有效的监察治理方式之一。
2.4手段上注重技术牵引
信息化时代，以“互联网+”“大数据+”为重点的技术平台，是整体政府整合机构，进行协同运作的核心机制，是处理诸如职能重组、资源整合、信息共享、部门协同等一系列复杂问题的重要保障。以韩国为例，其全球先进的电子政务系统，确保所有政府内部处理流程在第一时间向大众公开，让任何人在任何时间、任何地点都可以在線实时监督公务推进流程，对公权力形成了强有力的监督和制约，政府信息公开化、透明化的结果表现为腐败现象的日益减少。
3 “整体政府”理论在我国监察体制改革实践中的启示
党的十八大以来，党中央高度重视监察体制建设。2016年11月，中共中央办公厅就印发了 《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。经过在北京市、山西省、浙江省前期试点的经验积累，党的十九大报告进一步明确指出，要将我国监察体制改革的试点工作全面铺开。作为政府管理“空心化”“碎片化”的应对方案，作为西方行政改革的重要模式，“整体政府”理论有利于我国在监察委员会框架下，通过协调、整合等手段，进一步促进行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量之间的协同配合，完善监察委员会与纪委合署办公的相关机制，最大可能减少职能交叉或利益冲突，实现监察体系协同各方的“合作共赢”。
3.1加强党的领导，强化部门间跨功能合作
“整体政府”理论区别于其他公共管理模式的重要标志，在于其对过度分权化的矫正，以及对适度集权化的理性回归。因此，监察体制改革应该始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，坚持党对改革全面铺开中重大问题的指导，通过完善监察委员会的顶层设计，探索打造扁平化、一体化、全覆盖的监察网络体系，进而有效消除不同层级之间的矛盾和张力，消除不同部门间的层叠和冲突，引导各职能部门做到“分忧大于分工、补台而不拆台”，提升监察治理效能。
3.2注重机制创新，完善协同治理服务模式
“整体政府”理论强调通过制度化、规范化、常态化的有效合作来提升治理能力和服务水平，要求各部门在政策制定和执行中切实建立起相互协调、无缝对接的合作机制。因此，各地区应该紧紧围绕改革目标，大胆创新、主动探索，重点紧扣监督、调查、处置等职权，全力打通纪检、监察、司法等部门间有效衔接的关键环节，使各职能部门各负其责、各尽其职，确保形成推动改革的正向合力。
3.3优化外部环境，激发社会组织监察合力
“整体政府”强调公共部门与社会组织、私营部门间的合作互补。反腐、反渎作为监察工作的重要职能，在社会上具有广泛共识，公私合作互补，形成监察合力的前景极为广阔。因此，深化监察体制改革，应该拓展渠道，加强监察委与社会组织、团体乃至普通群众间的联系沟通，主动将可以公开的信息资源与外部共享，发挥社会组织、人员在监察工作中的积极性、主动性和创造性，将部分可信赖的社会组织作为平等的合作伙伴，共同做监察工作。
3.4加强技术保障，提升监察治理现代化水平
随着信息化时代的飞速发展，以“物联网”“大数据”为代表的信息技术在社会治理中得到广泛应用，同样也为监察工作插上了科技翅膀。当前，深化监察体制改革，应该进一步加大技术投入力度，重点打造统一高效的监察网络平台，构建“大数据”监察系统。特别是要注重运用资源整合和信息共享技术，打破监察各职能部门乃至房产、户籍等领域的信息壁垒，进一步完善跨职能、跨区域、跨部门的监察协作机制建设，切实提升监察工作的现代化水平。
参考文献：
[1]曾維和.当代西方“整体政府”改革：组织创新及方法[J]. 上海交通大学学报（哲学社会科学版），2008（5）：21- 27.
[2] 中共中央办公厅印发.关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案[EB/OL]. http：//www. gov.cn/ xinwen/ 2017- 10/ 29/ content_5235245.htm
[3]叶海波.国家监察体制改革的宪法约束[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017（3）：14- 24.
[4] 中组部党建研究所、深圳大学当代中国政治研究所课题组.西方国家是如何“把权力关进制度的笼子里”的[J].党政论坛，2014（23）：53-56.
[5] 《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》[C].2017（1）.
[6] 2016年中国十大法治事件盘点[J].人民法治，2017（1）：122- 125.
