走中国特色的新型城镇化道路
盛毅
〔摘要〕作为一个人口众多、人均资源贫乏、城镇发展滞后的国家，只有走具有中国特色的新型城镇化道路，才能实现城镇的跨越发展。而坚持走这一道路，必须将马克思主义的一般原理与我国城镇发展的具体实践紧密结合，大胆探索以科学发展观为指导，坚持走以人为本、大中小城市协调、城镇与产业和农村协调、人口资源环境协调、政府介入适度的新型城镇化道路。
〔关键词〕中国特色；新型城镇化；工业化；城镇化
〔中图分类号〕F299.21 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）01-0013-07
我国城镇化继续驰行在快速推进轨道上，城镇化率每年提高1个百分点以上，其中中西部地区普遍在1.3个百分点以上。要走好时空大大压缩的城镇化这步棋，实现科学发展，必须将马克思主义的基本原理与我国城镇化的具体实践密切结合，大胆探索具有中国特色的新型城镇化道路。
一、国内外城镇化道路主要模式
近百年来的城镇化进程，已经探索过多种多样的路子，从不同角度进行分类，可以概括出许多模式。
（一）国外的城镇化模式
对国外城镇化的推进模式，可以从不同角度进行概括，进而划分出不同模式。如有人将其归纳为以西欧发达国家为代表的政府调控下的市场主导型模式，以美国为代表的完全市场主导的自由放任型模式，以拉美国家为代表的受殖民地经济制约和自身发展缺陷而造成的畸形发展型模式。〔1〕我们从以下三个视角进行划分。
1.按推动力划分有两种模式
在推进城镇发展过程中，市场和行政两种力量都发挥着重要作用，既没有完全依靠市场力量推进的城镇化，也没有完全依靠行政力量推进的城镇化，而是在发挥市场机制作用的基础上，存在着运用行政力量上的明显差异。
第一，政府较少干预的城镇化。这种模式以美国为代表。美国的城镇化在1970年就已超过70%。此后，城镇化增速开始放缓，目前，美国的城镇化水平已经超过90%。在推进城镇化进程中，政府坚持市场主导，较少对城市发展进行干预或调控。由于在城镇发展过程中行政干预较少，政府难以对城镇化的发展进行有效引导，从而出现了过度郊区化、城镇建设无序、土地资源浪费严重，社会矛盾突出等问题。
第二，政府较多干预的城镇化。许多欧洲国家在推进城镇发展过程中，注重了政府作用的发挥。政府一般通过法律、行政和经济手段，有效地引导城镇化健康发展，在土地、住房、交通、环境等各个方面发挥着重要作用。如德国在城镇化发展的不同阶段，政府通过颁布不同的法律法规来规范城镇化的发展，20世纪60至70年代先后颁布了《联邦建设法》和《联邦建设促进法》，此外还先后颁布了《地区发展中心建设大纲》和《区域规划指导原则》等。这种模式在一定程度上克服了前种模式的一些弊端。
2.按着力重点划分有三种模式
在推进城镇化进程中，尽管各国都会采取综合性的措施来推进城镇化，但在具体手段或着力重点上存在着一些差别，有的注重政策引导，有的注重产业发展带动，有的注重基础设施引领。
第一，注重公共政策措施引导。公共政策作为政府引导发展的重要手段，在欧洲国家体现得尤为明显。英国作为全球城镇化进程领先的国家，在城镇化的不同阶段都采取了相应的公共干预政策。在城镇化发展的早期，英国针对城镇化进程中出现的问题，制定了多部针对环境、卫生等方面的相关法律法规，来引导城镇化的发展。二战结束后，大规模城镇重建产生了郊区化趋势，英国政府又采取设置环城绿化带和建设新城的城市规划政策，较为成功地控制了大城市的无序扩大。
第二，注重基础设施建设拉动。基础设施建设对城镇化的发展具有基础性和支撑性作用，往往成为城镇化的先导。美国的基础设施建设在美国城镇化的不同发展阶段都发挥了巨大作用。城镇化初期，美国的城市主要集中在东部沿海地区，为带动西部地区发展，从1860年起，美国先后建成了贯通东西、深入西部腹地的铁路大动脉，从而促进了区域间城镇化的均衡发展。随着城镇化的深入发展，美国政府通过不断完善农村的基础设施建设，推动农村城镇化进程。
第三，注重产业发展的带动作用。通过加快工业发展带动城镇化发展，是许多发展中国家比较常见的做法。在拉美和亚洲地区，不少国家就是利用工业的超前发展推动了城市的快速发展。尤其是亚洲国家确立了“出口导向”的战略，通过出口加工业的迅速发展，有力带动了城镇发展。
3.按推进理念划分有两种模式
在推进城镇化进程中，由于理念上的差别，有的国家发展比较协调，有的国家则存在着不协调的情况。
第一，协调推进的城镇化。欧洲国家在推进城镇化进程中，虽然早期也存在着工业发展与城镇发展严重不协调的问题，存在着城镇各种功能之间不匹配的情况，从而出现由于人口过快聚集而带来住房、就业、疾病、犯罪、卫生等一系列问题。英国还出现了严重的环境污染和致命疾病的流行，德国也出现了严重的住房短缺。但这些国家后来注重采取多种措施来解决，并且制定规划为城镇化提供指导，德国还通过《区域规划指导原则》，以尽可能地使工业化与城镇化基本保持同步，使人口与土地、资源与环境协调，确保城镇化的健康发展。即使是在市场主导的美国，也普遍认识到过度郊区化带来的危害，提出了新城市主义和精明增长理念等新发展思想。
第二，非协调推进的城镇化。许多发展中国家的城镇化进程表现出明显的不协调，不是工业化显著快于城镇化，就是城镇化显著快于工业化。到70年代中期，拉美国家的城镇化水平与西方国家接近，平均城市化率达75%，部分国家超过80%，整个拉美地区1990年超百万人口大城市有36个，约有三分之一的人口居住在百万人口以上的大城市，并拥有3个超过千万人口的超级大城市〔2〕。但在这些地区，工业化严重落后于城镇化，在工业部门就业的人口比重却不及20%-30%，大约有四分之一的城镇居民生活在贫民窟中，城镇人口贫困比例甚至超过农村人口的比例，被学者谓之“过度城市化”。〔3〕由于城市规模不断膨胀，住房紧张与贫民窟问题突出，医疗和教育资源不足，造成了许多“不可持续发展”的问题。在“拉美陷阱”或“拉美化”问题中，城镇发展不协调也是重要影响因素之一。在亚洲的不少国家，由于出口导向型加工业发展很快，出现了工业的超常发展，导致城镇化明显滞后于工业化。当然，这种不协调还表现在土地与人口、资源与环境等方面的不协调。
（二）我国的城镇化模式
改革开放以来，如果按速度划分，我国城镇化进程经历了两个大的阶段。在1978—1995年期间，我国的城镇化率每年提高0.5%—0.7%，是一个相对较慢的时期。1995—2010年，我国的城镇化率每年提高1.23个百分点，出现了一轮快速推进的阶段。由于我国国土面积广大，人口众多，各区域差距很大，在推进城镇化的进程中，既有与国外相同的方面，也存在着许多不同。由于研究视角的不同和选择重点的差异，学术界对城镇化模式有多种界定。根据城市化与工业化的适应关系，可划分为同步城市化和滞后城市化或过度城镇化模式；根据城市化的空间表现形式，可划分为集中型城市化和分散型城市化模式；根据城市化的规模结构，可划分为小城镇模式、中等城市模式、大城市模式、国际化都市模式或大中小城市相结合模式〔4〕；根据城市化的动力机制，可划分为拉力型城市化和推力型城市化、内生型城市化和外生型城市化、自上而下的城市化和自下而上的城市化模式〔5〕；根据城市化过程中资源利用方式，可划分为粗放型城市化和集约型城市化模式〔6〕；根据城市化的运行机制和管理调控方式，可划分为行政主导型城市化和市场主导型城市化模式〔7〕。为了简化和便于分析，我们将其概括为以下几种模式：
1.按是否重视规划分为两种模式
我国在推进城镇化进程中，虽然都普遍重视发挥行政力量的作用，但在方式上有很大差别。
第一，规划导向较弱的城镇化。在城镇发展初期阶段，各级政府编制的城镇发展规划，一方面存在着规划范围没有实现全覆盖、规划体系不完善、规划的方法不科学等问题，对指导城镇建设的科学性不强，另一方面则是规划实施的法律、法规不健全，规划的约束性不强，导致规划制定后被束之高阁，没有发挥引导作用。在东部地区早期的城镇发展中，这种情况比较普遍，从而导致城镇发展出现了许多无序的情况。
第二，规划导向较强的城镇化。最近几年的城镇化，规划的导向作用在加强。尤其是中央提出走新型城镇化道路以来，各地大胆探索新型城镇化的路子，首先强化了规划的编制和执行。许多地区开展了全域规划，从中心城市一直规划到县城、集镇和村，并将城镇规划与产业规划、国土规划、环境保护规划、人口规划等协调，并以此规划指导城镇建设。
2.按是否协调发展分为两种模式
工业化与城镇化、人口城镇化与土地城镇化是否同步是城镇协调发展与否的重要基础。我国在推进城镇化进程中，不是工业化快于城镇化，人口城镇化快于土地城镇化，就是相反的情况，从而出现城镇发展的不协调。
第一，基本协调推进的城镇化。一些城市在推进城镇化进程中，比较注重协调推进，在工业发展与城镇发展、人口集聚与土地利用方面，总体上表现出基本协调的状况。尤其是我国东部地区的许多城市，汲取了前一阶段的推进城镇化的经验教训，越来越重视产业发展与城镇发展之间的基本同步，注重人口进城与城区土地开发的基本同步，促进了城镇发展的协调。
第二，协调程度较低的城镇化。我国早期的城镇化，工业化普遍快于城镇化，城镇功能总是在被动地去适应工业发展需要，这种情况在东部地区改革开放以来的城镇化中最为明显，在中西部地区也同样存在。同时，由于大量人口进城和城区开发进度慢，导致城区市政设施、商业设施、居住设施等不能适应进城人口需要。而近几年，在中西部地区，又出现了城镇建设进度太快，土地城镇化进度明显快于人口城镇化进度的情况，表现为另一种不协调。2011年，中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%，数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。
3.按地方特色分有多种模式
在推进城镇化进程中，各地有许多新的探索和实践，并且产生了具有地方特色的模式。〔8〕
第一，以大城市带大郊区发展的成都模式。主要做法是推进“三个集中”，在对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制等基础上，以发展较好的区域作为起步点，确立优势产业，形成以市场为导向的产业集群。再配以农民的公共服务和社会保障，提高农民的生活水平。
第二，以宅基地换房集中居住的天津模式。天津的小城镇发展主要分为四种类型：整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和“三集中”型。主要做法为乡镇府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安置问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合起来。
第三，以产业集聚带动人口集聚的广东模式。一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托；二是山区模式，即围绕县城，发展专业镇。珠三角模式的主要做法是通过产业集聚带动人口聚集，进而实现城市周边地区的快速崛起。
第四，以镇政府为主组织资源的苏南模式。农民依靠自己的力量发展乡镇企业，乡镇企业的所有制结构以集体经济为主，乡镇政府主导乡镇企业的发展。
第五，以个体私营企业为主体的温州模式。通过加快个体私营经济发展为推动力，促进城镇的快速发展。
二、推进新型城镇化的思路
之所以出现上述多种模式，不仅有发展阶段和资源条件不同的原因，还有发展理念和体制机制不同的原因。我国要走新型城镇化之路，除了将注重人口、资源环境的协调，大中小城市发展的协调，合理运用政府的统筹作用外，还要从更深层次去认识新型城镇化的动力源泉。在这方面，马克思主义给我们提供了启示。恩格斯曾在《英国工人阶级状况》一书中描述道：“大工业企业需要许多工人在一个建筑物里面共同劳动，这些工人必须住在近处，甚至在不大的工厂的近旁，他们也会形成一个完整的村镇。他们都有一定的需要，为了满足这些需要，还有其他工人，于是手工业者、裁缝、鞋匠、面包师、泥瓦匠、木匠都搬到这里来，……当第一个工厂很自然地已经不能保证一切希望工作的人都有工作的时候，工资就下降，结果就是新的厂主搬到这个地方，于是村镇就变成了城市，而小城市又变成了大城市。”〔9〕这些描述，不仅揭示了城市发展的根本动力，而且预见了城市地域的扩展途径。马克思、恩格斯分析在无产阶级革命取得胜利后，“城市和乡村之间的对立也将消失。从事农业和工业劳动的将是同样的一些人，而不再是两个不同的阶级。”〔10〕“消灭城乡之间的对立，是社会统一的首要条件之一。”〔11〕“一个工业城市的居住状况今天还勉强过得去，明天就会变得恶劣不堪。”〔12〕“只有城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污染才能排除。”〔13〕马克思和恩格斯的这些观点，指出了城镇化的实质和最终目标，是我国走新型城镇化的重要理论依据。
按照马克思主义的观点，新型城镇化应当是以人为本的，城乡协调发展的，人口、资源、环境协调的城镇化。按照这一标准，当前推进新型城镇化，必须解决现有发展模式中不注重以人为本、不注重城乡协调、规划导向不强、城镇化滞后于工业化、土地城镇化快于人口城镇化、城镇环境质量差等突出问题，主要思路可以考虑：
（一）坚持走以人为本的城镇化道路
马克思在《共产党宣言》中明确指出，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。阶级斗争、无产阶级革命和无产阶级专政、建设共产主义社会和实事求是，都是为了实现人的解放和人的全面发展这一根本目的服务的。马克思主义是关于在社会生产力高度发展的前提下解放人和全面发展人的学说。〔14〕而“以人为本”为核心的科学发展观的提出，深刻地体现和发展了《共产党宣言》关于未来社会的核心思想。〔15〕推进城镇化的根本目的，就是要为人的全面发展创造条件。因此，城镇发展的目标、城镇的功能配置，必须从人的需求出发考虑，传统城镇化道路中出现的以物为主的发展思路，以及由这种理念导致的交通拥堵、环境恶化、失业率高企、贫民窟遍布的恶果。在我国，过去城镇化走的也是重物不重人的道路，目前“城市病”问题也开始凸现。因此，走新型城镇化道路，关键是围绕“以人为本”理念来指导和规划城镇发展，从人的需求出发来考虑城镇各种功能的配置。由于城镇中集聚的人口有多个阶层，如何让各个阶层的人都能在城镇发展中受益，尤其是人数众多的进城农民如何享受到与城市居民同等的待遇，真正成为城市居民，不会在黄金年龄段在城市劳动，年老或健康状况恶化时又被推回农村，是当前推进城镇发展亟待解决的问题。目前一些城市过度追求高档次的城市发展形态和标准，“花园城市”迅速崛起，而进城农民难以承受这种高价的服务，没有能力进入，迫使相当数量的人游离在城市和乡村之间，或者在大城市打工，在县城买房子居住，处于“半市民化状态”。实际上，所有国家的城市化进城是吸引低收入农民进城，并使这些低收入群体向中高收入转变。因此，重点根据这一群体的需要来规划和建设城市，是走新型城镇化道路的根本途径。
（二）坚持走大中小城市协调的城镇化道路
合理的城市体系结构，是推进新型城镇化的重要基础。我国地域广大、人口众多、各地发展差异很大，无论是以大为主的发展模式，还是以小为主的发展模式，都要从城镇发展阶段的实际出发。目前，我国已经经历了以小为主的城镇化和以大为主的城镇化阶段。20世纪八九十年代，我国城市发展的基本方针是：控制大城市，发展中小城市和小城镇，以江浙、广东等为代表的，以乡镇企业发展为主要动力的农村城镇化，带动了中小城镇的发展，涌现了大量的中小城镇。进入90年代以后，随着乡镇企业规模的壮大和更多国内外大企业的出现，对城市规模提出了更高要求，于是大城市的优先发展，成为这一阶段的重点。以上两种发展模式，不是资源利用不合理，集约度不高，就是存在着大中城市发展过快，各类城市不协调的问题。当前中央强调大中小城市协调发展，包括城市与乡镇的协调发展，不是主张平均发展，而是在总体上要实现协调。具体到各个区域，应当按照马克思关于消除城乡差别和对立的要求，根据各地发展所处的阶段，规划城镇体系发展。有的地区可能正处于大中城市发展不足的阶段，主要任务是优先发展大中城市，有的地区是要解决大城市过大，中小城市发展不足的问题，中小城镇的发展应当放在首位。要防止简单地理解为偏重某一方面的认识误区，根据本地的发展阶段，科学规划城镇体系，因地制宜地推进。亚洲新兴工业化国家和地区出现的人口向少数大城市集中的趋势，是与其人多地少的基本国情密不可分的，有内在必然性。我国人多地少的矛盾比这些国家更甚，以大城市带动中小城市发展并保持基本协调，可能是发展的方向之一。而德国注重大中城市和小城镇均衡发展，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式，值得借鉴。
（三）坚持走与产业和农村互动的城镇化道路
“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，是十八大对当前推进新型城镇化的具体要求。产业发展是城镇化的根本动力，根据产业发展推动城镇发展，保持两者的协同和互动，是城镇化健康推进的前提。许多发展中国家的城镇化之所以出现严重问题，有不少就是因为城镇化过度超前，或者城镇化严重滞后。在我国的一些地区，不仅存在着城镇发展过度超前，产业支撑能力不足，农民进城后缺少就业机会，社会矛盾比较突出等问题，也存在着城镇建设明显滞后，不能为产业发展提供有力支撑，使产业规模难以扩张，效益得不到发挥等问题。目前，城镇与产业互动的状况有三种情况：一种是城镇化滞后于工业化，另一种是城镇化超前于工业化，还有一种是两者基本适应。以这一标准来评估，尽管发达国家也经历过城镇化或者滞后或者超前的阶段，但目前已经进入两者基本适应的阶段。而在发展中国家，普遍存在着超前或滞后的情况。我国目前大多数地区的城镇化滞后于工业化，但也有一些地区的城镇化明显超前于工业化。无论是超前还是滞后，都要从互动的角度，实现二者的基本同步。
通过城镇发展带动农村发展，将广大农村纳入到辐射范围并实现城乡要素的融合，实现二者的互动，同样也是城镇健康发展的重要前提之一。农业、农民、农村的进步，将为城市提供新的资源和发展动力。许多地方之所以近年来加大了统筹城乡的力度，正是城镇化进入新时期的内在要求。大胆探索城乡规划的一体化，产业布局的一体化，基础设施的一体化，市场体系的一体化，环境建设的一体化等，实现城乡共融，缓解城乡“二元结构”矛盾突出的现象，是当前的一大任务。
（四）坚持走资源环境协调的城镇化道路
土地城镇化快于人口城镇化，城市的土地、能源利用粗放，交通出现拥堵、市政设施落后等，已经成为我国城镇发展中的突出问题。有的城市建设大广场、大马路、大办公楼、大生态花园，脱离了我国土地资源紧张、人均耕地少的实际，导致土地资源的浪费。有的地方把城镇化等同于发展房地产，大规模卖地，重视修路盖楼，忽视社区生活设施配套。有的重视地上城市形象，重视看得见的物质建筑，忽视地下管网配套和制度建设、文化建设、精神建设。在城市建设中没有充分考虑公共交通体系的建设，尤其是在大城市中没有重视立体交通的发展，市政设施的配套，导致交通严重拥堵，市政设施无法满足的现象普遍出现，所面临的国土、资源、生态、环境等问题的压力，不仅高于全球平均水平，也高于与我们水平相同的发展中国家。
我国是一个13亿人口的大国，对于我国城镇发展来讲，最大的挑战是自然资源和生态环境，因此，我国在选择城镇化模式时，不能走大规模蔓延式的发展道路，应根据城镇化的发展规律和我国现阶段社会经济状况，走节约土地、水、矿产、能源资源的城镇化道路。而要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，促进人口与产业合理集聚，必须加快建设资源节约型城镇、低碳型城镇和紧凑型城镇，大力推广绿色生活方式和消费模式，提高城镇资源利用效率。在城区布局上，要提高土地、空间的集约利用水平，促使各种功能之间的有机衔接，鼓励公共交通工具的发展，加强土地利用的混合功能，保护开放空间和创造舒适的环境。在城镇建设中，既要防止摊大饼和完全是高楼林立，也要防止低密度和布局分散。尤其是反对在还没有达到规模经济的时候，就盲目“摊大饼”，匆忙发展卫星城或者组团型城市。要实现产业园区与城区的互动和融合，根据园区特色合理确定是采取“重合”、“相邻”还是“相近”的布局，防止出现“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”。美国在20世纪40年代后，许多城市人口移居到郊区，城市空间结构由最初的紧凑和密集型向多个中心分散型转变。低密度的蔓延式扩展带来大量森林、农田、绿地被占用，造成土地资源的浪费和生态环境的破坏，通勤时间越来越长，能源消耗大量增加，商业服务、文化教育等设施难以配套，加大了基础设施建设的成本。20世纪90年代以后，美国开始意识到低密度城市空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”（Smart Growth）的概念。其主要内容包括强调空间紧凑，用足城市存量空间，减少盲目扩张。要确立新的城市生态观，实行绿色发展战略，推行绿色生产、生活和消费方式，建立绿色考核指标体系，构建环境友好型的生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系。
（五）坚持走科学运用行政力量的城镇化道路
充分学习借鉴发达国家和新兴工业化国家推进城镇化的经验教训，是发挥后发优势实现赶超的最重要手段之一。虽然城镇化先行一步的国家或地区，都不同程度地运用行政力量调控城镇发展，有的国家或地区如日本、法国、韩国等，通过运用政府力量推进城镇发展，取得了显著效果，但这些国家的发展环境、体制机制、资源条件与我国存在着很大差距，不能简单地照单全收，必须根据我国的实际进行取舍。从各地区实践看，政府应当在以下方面有所作为。
一是重视对规划编制和实施的指导。新型城镇化是全面协调发展的城镇化，必须有超前的规划进行引导和指导。十八大就要求城镇化必须“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”。由于参与城镇建设的一般市场主体不可能去考虑城镇的总体发展和长远发展，因此，只有政府全面地介入到规划环节，通过编制规划和指导规划的实施，才有可能为新型城镇化提供依据。美国虽然是一个极力推崇市场作用的国家，但第二次世界大战后，政府对城市发展规划进行了较大调整，小城镇发展规划强调功能定位的个性化，对住宅区、商业区、工业区予以合理布局，每一分区的规划又必须服从该城镇发展总体规划，同时还要与州、地区性总体规划和交通规划相衔接、相配套。无论是小城镇发展总体规划还是分区规划，都从长远出发，对公共设施的服务能力留有充分发展余地，并对以后需要重修、扩建的项目也在规划中一并考虑。此外，小城镇发展规划的法律约束性极强，不会因人为因素随意改变和调整。日本在城镇化过程中非常注重城市发展规划的制定和实施，政府根据不同时期、不同地区出现的不同问题，具体安排规划目标，再把规划目标化解为实施项目，由相关主管部门负责组织实施。〔16〕目前，我国许多地方的规划编制已经从城市自身建设规划，扩大到城市与周边乡镇甚至村的规划，从城镇建设本身，扩大到土地利用规划、交通建设规划、环境保护规划、就业规划等。考虑到本轮的城市建设，将基本奠定城市发展的基本框架和主要功能，为防止建了又拆，预防城市病出现等问题，必须在规划上就要有所超前，在城市功能上、人口和产业布局上、各种功能的配合上、生态环境的优化上、与周边城市的协调上以及城乡关系上，都要进行科学全面的规划，并且严格按照规划实施。政府主导、大范围规划、整体推动可能将是我国城镇化与其他国家的最大差别。
二是合理运用政府投资的引导作用。新型城镇化不可能完全建立在市场作用的基础上。市场机制遵循价值规律，它刺激城镇发展主体最大限度地追求经济利益，并且这种经济利益还更多地表现在短期。而对于促进人口、资源、环境协调，对于帮助低收入农民转为市民，对于具有长远经济效益的基础设施投资等问题，市场机制就显得无能为力，需要政府的介入。政府在统筹资源利用、向关系全局和长远利益的市政设施投资、努力保持良好的生态环境、建设信息网络和智能城市、防止交通拥堵、提供经济适用房和廉租房等方面，起着引导、支撑、辅助作用。
三是走依靠创新驱动的城镇化道路。当前的城镇化已经不是简单地满足一般生产生活需要，而是要面向现代化甚至国际化的要求，构建适应现代经济、现代生活的功能。因此，在推进城镇化的建设中充分发挥科技创新、体制创新的作用，大量运用信息技术、新能源技术、新型建材技术、城市智能技术，建立更加具有活力的体制机制，将贯穿于城镇化全过程。近期要加快土地制度、投融资制度改革，形成促进城镇集约发展的新机制，让拥有土地所有权的农民分享土地增值收益。要加快户籍制度改革，破除教育、医疗、就业方面存在的二元结构，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度。
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