江西公共文化服务保障机制初探

    [提 要]目前江西公共文化服务保障机制存在财政投入保障机制不够科学、参与保障机制发展滞后、人才保障机制尚不健全、法制保障机制有待强化等问题。江西公共文化服务保障机制建设需要从优化公共投入保障机制、创新参与保障机制、健全人才保障机制、强化法制保障机制等方面进行完善。

    [关键词]江西；公共文化服务；保障机制

    [作者简介]李荣华（1975—），男，硕士，赣南师范学院继续教育学院讲师，研究方向为公共管理。（江西赣州 341000）

    [基金项目]2012年江西省艺术社科规划项目“江西公共文化服务体系建设保障机制研究”（YG2012057）；2014年赣州市社联项目“赣州农村公共文化服务体系建设研究”（14428）

    一、江西公共文化服务保障现状

    1.投入保障力度不断加大

    21世纪以来，江西大力实施公共文化发展政策，充分发挥公共财政的职能，不断完善政府投入保障机制，加大政府投入力度，逐年增加对公共性文化事业的投入，努力做到资金保障到位。全省公共文化投入连年迅速增长，省财政拨款从2001年的1.7亿元增长至2013年的18.2亿元，净增16.5亿元，年均增长13%。大力加强重大公共文化基础设施建设，省、市、县、乡（镇）、村五级公共文化设施网络逐步建成。“十一五”期间，“全省共新建、改建文化馆、图书馆、博物馆、文化广场、影剧院、艺术中心329个，总投入达61.5亿元”[1]。各级政府不断增加对农村公共文化基础设施建设资金的投入，启动了乡镇文化站建设工程、文化信息资源共享工程、县级图书馆文化馆维修改造工程、基层文物维修与保护工程。各级财政也加大了对博物馆、纪念馆、爱国主义教育基地等公共文化服务场所免费开放的补助力度，将补助资金纳入单位年度预算予以安排。随着江西经济的持续发展，各级政府不断加大了公共文化的扶持，公共文化投入连年持续增长。

    2.人才保障举措取得成效

    全省各级文化部门大力加强公共文化人才队伍建设，围绕大力培养、积极引进、合理使用三个重要环节，不断完善人才培养工作机制。一是出台了一系列有关文化人才保障的政策、措施，出台了《“5511”江西文化人才培养工程培养实施意见》（2006年），下发了《江西省文化厅关于实施“人才兴文”战略的意见》（2007年）。2008年颁发了《关于进一步加强全省文化系统人才队伍建设的实施意见》，《实施意见》根据文化艺术门类的特点，提出了符合文化事业自身发展需求的人才队伍建设目标、规划、体制与机制保障措施。二是积极创新人才引进机制，拓宽人才引进渠道，加大高层次人才的引进力度，向社会公开招聘硕士、博士高学历人才，有效改善了公共文化人才队伍结构，提高了公共文化人才队伍的整体素质。三是实施公共文化人才培养机制，选送编导、音乐作曲等专业人员前往高校进行为期半年以上的脱产学习，满足了部分文化单位紧缺人才的需求。四是落实基层文化人才培训机制，通过举办“全省乡镇文化站长培训班”、“公共电子阅览室建设计划培训班”等基层文化队伍培训工作，初步形成了一支拥有一定数量、具有一定文化艺术水平的基层文化队伍。

    3.法制保障体系初步形成

    江西积极推动公共文化服务体系的制度化建设，初步形成了比较完善的公共文化政策法规体系。一是制定了发展规划。进入“十二五”后，制定了《江西省基本公共服务体系“十二五”规划》、《鄱阳湖生态经济区生态文化建设专项规划》、《江西省2013—2015年文化改革发展规划纲要》，这些发展规划是“十二五”乃至更长一段时期江西省公共文化服务文化建设的发展目标、主要任务和保障措施，是政府履行公共文化服务职能，指导文化发展、审核文化领域重大工程建设、安排政府投资和财政支出预算的重要依据。二是出台了一批具有江西地方特色的文化政策，积极探索江西公共文化服务的创新发展。先后制定了《江西省文物保护条例》、《江西省文化市场管理条例》等地方性法规，出台了《关于进一步加强农村文化建设的实施意见》、《江西省农村文化建设专项资金管理办法》、《江西省公共图书馆服务标准（试行）》、《江西省文化行政处罚自由裁量权适用规则》及《江西省文化行政处罚自由裁量权参照执行标准》等行政规章。

    二、江西公共文化服务保障机制存在的主要问题

    1.投入保障机制不够科学

    近年来江西各级政府不断加大对公共文化服务事业的投入，财政保障方面做的比较到位，但总体而言，也存在不少问题，现有的公共文化产品和服务不能较好地满足民众的公共文化需求。一是资金投入总量不足，与实际需求相比仍有较大缺口。虽然近年来江西各级政府对公共文化的投入连年增加，但在财政总支出中所占的比例仍然较低，与江西经济发展水平不相称；政府对公共文化的投入低于对科技、教育、卫生等其他社会事业的投入。二是财政支出的结构不尽合理。受长期计划经济体制的影响，公共文化支出结构不合理，人员经费、办公经费比重过大，公用经费、项目经费不足。区域、城乡公共文化财政投入差异明显，均等化任务艰巨。尽管江西近年来开展了农村文化三项活动，每年投入1.2亿元，农村公共文化资金大幅增加，城乡差距有所缩小，但农村公共文化投入偏低的问题依然存在。三是当前江西公共文化服务资金保障机制以直接补助、购买为主，财政资金的撬动作用较弱。

    2.参与保障机制发展滞后

    从实践来看，公共文化服务发展过程中社会参与机制发展滞后。一是由于江西是农业大省，广大农民自身文化素质不高，引导机制不完善，导致公众参与公共文化服务的意识不强，总体表现为自觉参与较少，被动参与较多，公众文化服务参与热情普遍不高，动力不足，公众参与水平仍然较低。二是扶持机制不完善，对民间文艺团体、文化协会等社会组织参与公共文化服务的扶持不够。参与公共文化服务的社会组织普遍存在经费短缺、文艺人才匮乏等问题，非营利组织应有的作用并没有充分发挥，在公共文化服务的实践中仍面临多重困境。三是公共文化市场主体发育滞后，市场竞争机制不完善。由于公共文化管理体制改革不完善，还没形成健康、有序、规范的公共文化市场体系，民营企业和民间资本进入公共文化市场的门槛还较高，渠道也不够畅通，多元化的市场主体的发育滞后，公共文化服务的供给主体单一。

    3.人才保障机制尚不健全

    江西公共文化人才保障机制不健全主要体现在三个方面。一是公共文化人才流动体制不畅。由于公共文化人才管理的条块分离，部门单位的壁垒尚未打破，公共文化单位缺乏用人自主权，人才流动不畅，人才资源难以有效整合，人才配置效率不高，表现在“想进的人进不来，进来的人用不上”。二是尚未建立完善的公共文化专业人才的发展机制。对公共文化人才的管理缺乏科学性，没有形成有效的人才激励机制，文化人才选用不够灵活，优秀人才难以脱颖而出，文化人才队伍的积极性和创造性没有得到充分的发挥。三是公共文化人才培养、引进机制不完善。公共文化人才培养、培训机制滞后，基层文化馆、图书馆、文工团和乡镇文化站的专兼职人员普遍存在的年龄偏大、业务能力不强等问题，多年来仍未得到很好的解决，缺乏对大专院校相关专业毕业生进入基层文化单位的引导机制。

    4.法制保障机制有待强化

    江西公共文化服务法制建设相对滞后，完整的公共文化法律体系框架尚未形成，公共文化服务缺乏完善的制度保障。虽然出台了一些地方规章、政策及规划，但总的来说，公共文化方面的立法仍比较零散，缺乏制度化、系统化的法律法规，相关政策法规体系还不健全，没有形成一个较为成熟、完备、有效的公共文化法规体系，在依法治国的今天，难以形成对公共文化服务建设有力的保障支撑。已有的法规数量偏少、层次较低、效力偏低，“经常会遇到的投资、税收、招标缺乏法律的保障，面对很多现实的问题时常常无法可依，只能靠政府临时进行行政干预。”[2]同时，有关公共文化服务的监督、考评和问责等具体管理制度也不完善，难以对公共文化服务是否到位、是否满足群众的文化需求进行科学的评定，影响到监管和问责的有效开展。

    三、完善江西公共文化服务保障机制的对策

    1.优化政府投入保障机制

    “建立刚性约束机制，公共文化服务经费方有保障的可能。”[3]因此，建立健全与江西财力相匹配的政府投入保障机制是促进公共文化服务发展的关键。一是要进一步加大政府投入力度，建立投入稳定增长机制。随着江西经济的发展，政府对公共文化服务建设的投入应逐年有所增加，提高公共文化支出占财政总支出的比例。二是要明确各级政府的公共文化服务财政投入责任。明确区分不同区域、不同项目、不同政府级别对预算的投入标准。合理界定省市、区县、乡镇三级财政对农村公共文化服务的支出责任。坚持财权与事权相匹配原则，增加省市级财政的投入比例，减轻区县和乡镇政府，尤其是贫困地区基层政府的财政负担。三是建立科学合理的转移支付制度，优化财政支出结构。明确资金支出用途和具体的任务要求，合理分配转移支付资金，避免增量资金被过多地用于增加人员开支，提高转移支付资金的效益。加大对农村地区、经济发展落后地区专项转移支付力度，缩小城乡之间、区域之间的财政投入差距。四是提高政府非税收收入用于公共文化服务的比例，增加彩票公益金等用于文化事业的投入。

    2.创新参与保障机制

    政府是公共文化服务的核心主体，但不是唯一主体。目前，江西公共文化服务主要由政府部门和事业单位负责，企业、个人、社会较少参与，因此必须改变这种政府大包大揽的文化供给模式，形成以政府主导，多方参与的公共文化供给模式，保障各主体在法律框架下都能平等地参与公共文化供给。按照“政府主导、社会参与、公办民办并举”的要求，推进管理体制改革，转变政府职能，从“办文化”转向“管文化”，履行好政府对公共文化的组织、管理及监督职能，通过搭建各种平台，形成各种社会力量普遍参与公共文化服务建设的良好格局。“通过政府采购、委托承办等方式，吸引社会资金投入公共文化服务，推动公共文化服务资金来源的社会化和多元化。”[4]放宽公共文化服务事业的准入条件，借助税收调节、荣誉鼓励等政策措施，积极引导社会力量参与到公共文化服务建设中来，支持企业、社会组织、个人兴办公益性文化事业，形成广泛参与、多方协同、合作互补的公共文化服务机制。

    3.健全人才保障机制

    公共文化服务人才保障，关系到公共文化服务的规划、建设、运行、维护等各个方面，影响到公共文化服务供给的公平与效率。建立科学、规范的公共文化服务人才保障机制，一是要完善人才引进机制，拓宽公共文化领军人才引进通道。打破体制、身份界限，建立科学、合理、灵活的柔性人才引入机制，人才引进与智力引进并重，可駣取签约、项目合作、岗位聘任等方式，多渠道引进优秀文化人才。二是要健全公共文化人才培养、培训机制。建立健全选人用人机制，注重现有公共文化人才的深造培养，实施公共文化系统人才培养工程，培养一批全国知名的高层次赣文化人才。加强基层公共文化人才的培训，形成一支扎根基层、服务群众的文化队伍。营造有利于民间文化人才健康成长的社会氛围，充分挖掘一批乡土文化能人、民间文化传承人。三是要完善人才激励机制。采取物质激励、精神激励等多种形式的激励手段，打破薪酬分配和奖励中的平均主义，充分激发公共文化人才的潜能，重奖文化精品和文化精英，调动其工作的主动性和创造性，做到人尽其才，才尽其用。

    4.强化法制保障机制

    目前江西公共文化服务建设的法治化保障机制还不完善，随着公共文化服务体系的丰富发展，迫切需要一系列法律对其进行规范和保障。因此，建立和完善相关法律制度就成为江西公共文化建设进入法制化和规范化的必由之路。结合江西省情，制定公共文化法律法规，明确各级政府对各级、各类公共文化服务建设的义务、责任和标准，实现公共文化服务建设有法可依、有章可循。制定《江西公共文化服务保障法》，明确公共文化服务种类、场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入等一系列标准和规范，实现公共文化服务有法可依。此外，也要进一步完善公共文化服务相关制度，建立科学合理的公共文化服务评估考核机制，注重对投入产出效益、群众对公共文化服务满意度的考核，鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估。在完善公共文化服务考核机制基础上，建立科学、有效的公共文化服务监督问责机制。做到自上而下的考核问责机制和自下而上的公众监督机制有机统一。

    [参考文献]

    [1]杨林.江西公共文化设施网络覆盖全民[N].江西日报，2012-03-25.

    [2]李媛媛.推动公共文化服务体系建设 完善相关法律法规体系[N].光明日报，2011-12-05.

    [3]唐运泉.公共文化服务经费保障机制探索[J].神州民俗，2011，（3）.

    [4]财政部教科文司.关于构建公共文化服务体系财政保障机制的思考[J].行政事业资产与财务，2008，（6）.

    [责任编辑：上官涛]