金融扶贫中新型农业经营主体融资增信研究
周孟亮 李向伟
〔摘要〕 新型农业经营主体的发展对实现我国精准扶贫目标具有重要作用，融资增信是发挥新型农业经营主体扶贫作用的基础。当前我国存在不同的新型农业经营主体融资增信模式，但在实施过程中过于依赖政府力量，可持续性不够，融资增信发挥作用的前期条件也有待完善。为了进一步提升我国金融扶贫中新型农业经营主体融资增信的实施效果，应该基于政府与市场有效协调的视角，增强融资增信服务对象的自我信用意识和能力，加大政策和制度创新力度，加强政府、金融机构与社会各界的有效沟通合作。
〔关键词〕 金融扶贫，新型农业经营主体，融资增信
〔中图分类号〕F830 〔文献標识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）04-0092-06
截至2016年底，我国农村贫困人口为4335万人，2017年脱贫人数在1000万人以上。贫困人口到2020年全面脱贫是精准扶贫工作的目标。新型农业经营主体作为现代农业发展的中坚力量，在农村脱贫攻坚中起到传帮带的关键作用，是农户对接市场的重要载体。因此，精准扶贫应进一步顺应“三农”趋势的转变，把贫困人口的精准脱贫与新型农业经营主体的发展结合起来，金融扶贫不完全是传统的单个贫困农户的扶贫，而要与产业扶贫共同作用，依靠新型农业经营主体的带动，通过构建新型农业经营主体与农户的稳定利益联结机制，实现贫困人口稳定脱贫。但目前我国大多数新型农业经营主体发展面临着融资难、融资贵的主要制约瓶颈。
已有研究表明：信用能力的强弱和信用体系是否完善是破解融资难的关键；经济发展的瓶颈问题从表面上看是缺乏资金，实际上是缺乏吸引资金持续进入的市场机制、信用规则和制度体系 〔1 〕59；建立有利于信用持续发展的“区域金融生态”能显著降低农户与金融机构之间的信息不对称 〔2 〕，农户抵押品价值对农户金融信用影响很大 〔3 〕，信用评级对缓解农户信贷约束有明显的促进作用 〔4 〕。同样如此，信用能力强弱对新型农业经营主体信贷可获得性至关重要 〔5 〕。Lopez （1997）研究发现土地抵押担保能有效提升融资主体的信贷可获得性 〔6 〕227-243，谢玉梅等（2015）认为“银保合作”能降低农村信贷市场的信息不对称和交易成本，有效控制信贷风险 〔7 〕。近年来试点开展的农村土地产权制度改革使新型农业经营主体有了新的抵押担保品，但农村土地产权对促进信贷供给的效果受到农地规模、抵押价值、处置抵押品交易成本等诸多因素影响，实践效果并不明显 〔8-10 〕。因此，如何增加新型农业经营主体融资过程中的信用级别，对于缓解新型农业经营主体融资难、融资贵问题非常重要。已有研究主要围绕缓解农户信贷约束的重要性、方法和对策来进行，对于我国土地经营权抵押创新的研究也逐渐增加，但上升到“融资增信”层面的研究很少，王建华（2017）揭示了融资增信的作用机理，认为融资增信能够增强新型农业经营主体的融资能力，但如果融资增信的边界规则、制度安排不合理，容易造成资源配置扭曲 〔11 〕。本文在已有研究的基础上，结合我国“三农”发展中的“精准扶贫”和“现代农业发展”两大主题，从新型农业经营主体融资增信的角度深入剖析现有农村金融制度需求层面创新存在的主要问题，提出优化新型农业经营主体融资增信机制、提升金融扶贫效果的对策建议，这既是实现我国精准扶贫目标的重要基础，特别是我国精准扶贫的下一步重点在深度贫困地区，深度贫困地区大多数属于少数民族地区，贫困人口脱贫意愿和能力相对较低，更加需要发挥新型农业经营主体在贫困人口脱贫过程中的“带头效应”，构建和完善新型农业经营主体的融资增信机制更加重要，同时也关系到我国现代农业的长远发展。
一、金融扶贫中新型农业经营主体融资增信：理论逻辑分析
（一） 新型农业经营主体在金融扶贫中发挥重要作用
金融扶贫是当前国家扶贫攻坚政策体系的重要组成部分，它本质上是要在政策引导下通过合理设计的金融工具和机制使金融产品和服务流向贫困人口，解决有劳动意愿和能力的贫困人口的资金需求。金融扶贫是一项系统性工程，具有多主体、多层次、多渠道、多方式的鲜明特征，其参与主体囊括了政府、金融机构和农村贫困户等各方力量，最终的效果是各主体参与程度、合作与博弈的结果。要使贫困户稳定脱贫，需要金融扶贫和产业扶贫的合力作用，在解决农户从事生产经营所需资金的基础上，重点解决贫困户在生产经营中的技术、信息服务和产品销售问题，增强贫困户的内在脱贫能力和还款能力，这不仅是避免贫困户脱贫后又返贫的基础，也是促进我国金融扶贫可持续发展的基本要求。新型农业经营主体相对于传统农户具有技术、信息和市场等方面的优势，是实现我国贫困人口脱贫目标的重要依托。新型农业经营主体在精准扶贫中的作用主要体现在农业经营模式的创新和社会化服务的供给两方面，其中农业经营模式的创新主要是增加贫困户的工资性收入、财产性收入和转移性收入，而提供社会化服务则可以提高贫困户的经营性收入。新型农业经营主体可通过与贫困户建立紧密的合作机制，为贫困户提供农业生产的全过程投入品和服务，包括生产所需的种苗、农资等投入品和生产中的技术服务和管理经验以及产品销售信息渠道等方面，也可以为那些以土地股权或者劳动力等形式加入到新型农业经营主体发展中的贫困人口发放股份分红或者工资。新型农业经营主体发展可有效带动贫困人口提升生产经营能力和经济效益，促进实现稳定脱贫，具体情况如图1所示。
（二） 融资增信是发挥新型农业经营主体扶贫作用的基础
从金融扶贫的作用机制来看，不同主体的作用发挥应该各有侧重而且相辅相成。
1. 从金融供给方来看，金融机构作为金融精准扶贫中金融资源的供给方，既是社会责任和政治使命，同时也蕴含着更多的战略新空间、新动力和新机遇，主要是通过金融产品和业务创新为贫困人口提供可持续低成本的金融服务。
2. 从融资主体来看，贫困人口与金融机构之间存在天然的“隔阂”，特别是商业性金融机构更加不愿意涉足贫困地区的金融业务。即使新型农业经营主体相对于传统农户具有不少优势，但它的产生仍然是依托于传统农户，它从事的依旧是高风险的农业生产，特别是在贫困地区发展新型农业经营主体面临着地形、交通等更多的制约因素。因此，尽管新型农业经营主体发展符合国家的政策导向，金融机构在金融扶贫的社会责任甚至政治使命面前，对于贫困地区新型农业经营主体依旧“心存芥蒂”。新型农业经营主体融资难、融资贵问题的核心是缺乏有效的抵押、担保品，基本障碍是信用和风险问题，多重风险因素形成的“风险墙”阻隔在新型农业经营主体和金融机构之间，资金融通难以完成，这也是金融扶贫的基本障碍。因此，如何增加贫困人口特别是新型农业经营主体在金融机构的“信用等级”非常重要。
3.从政府来看，政府在金融扶贫中的作用主要体现为政策推动，调动、聚合各类扶贫资源和政策，引导和疏通金融资源向贫困人口集聚，其中非常重要的问题就是为贫困人口和新型农业经营主体的融资进行“增信”。从理论上说，融资主体的融资增信可以是自发的，它可以通过互助联保等方式自我增加“信用等级”，国际微型金融发展过程中运用的小组联保以及一些信用互助模式就是很好的经验借鉴，但小组联保和信用互助等自我增信手段发挥作用需要一定的条件，这些条件在我国目前还不完全具备 〔12 〕。从理论上说，在充分尊重金融机构和融资主体意愿和利益的前提下，通过政府的力量为贫困农户和新型农业经营主体进行融资“增信”具有信息优势，能够克服小组联保和信用互助模式下完全自发、无序状态等方面的不足，克服其进程缓慢与成本高的缺点，加快融资主体的成长和金融扶贫进程。因此，金融扶贫中政府的重要任务之一体现为信用和风险管理，扩大合格抵押担保品范围，建立风险保障和补偿机制，为新型农业经营主体融资增信，解决其信用能力不足和风险问题，这也是发挥好新型农业经营主体在金融扶贫中作用的基础。金融扶贫中融资增信的理论逻辑具体如图2所示。
图2 金融扶贫中融资增信的理论逻辑
二、金融扶贫中新型农业经营主体融资增信的主要模式
近年来，我国越来越重视农村金融“需求层面”的改革，通过农户的信用信息建设，构建良好的农村信用体系。党的十八大以后，经济发展步入“新常态”，新型城镇化的推进和现代农业的发展使我国农村金融改革面临的外部环境发生变化，土地金融创新成为十分重要的改革内容。精准扶贫战略提出以后，政府介入农村金融需求层面的改革力度也不断加大。这些改革创新客观上缓解了新型农业经营主体与金融机构之间的信息不对称，为新型农业经营主体融资起到了增信作用。
（一）“构建农村社会信用体系”的整体增信模式
受历史、自然等多方面原因的影响，很长时期内我国农村信用信息建设滞后，主要由各家农村金融机构去完成信用信息征集，征信过程耗时长、成本高，直接影响到金融机构的贷款效率和积极性。这种“各自为战”模式存在重复采集，采集方法和评价指标也不一样，不利于信用信息共享。随着我国现代农业和规模经营发展，新型农业经营主体信息采集与评价问题迫切需要解决，越来越多的地方政府开始重视构建区域农村信用体系，积极整合农村信用信息资源，搭建信用信息平台，创建信用户、信用村，培育良好的农村金融生态环境，增强了新型农业经营主体的信用和风险保障能力。综合我国目前各地农村社会信用体系建设情况，可以发现基本上是“政府主导、人行推动、多方参与”的建设模式（如图3所示）。以实施金融扶贫为切入点，以信用村建设为基础，组建农村征信平台，实现多部门信息共享，破解信息孤岛及信息屏障的难题。通过形成良好的信用环境，为新型农业经营主体融资增信。
（二）“创新抵押担保”的融资增信模式
近年来，我国开展农村土地、林地产权抵押贷款试点等抵押担保方式创新，同时还在全国范围内推进建设以省级农业信贷担保机构为主体的政策性农业信贷担保体系，为提升新型农业经营主体的主体性信用、增强信贷获得能力发挥了重要作用。
1.农村土地、林地、宅基地抵押增信。新型农业经营主体与传统农户一样面临着抵押不足的情况，规模化、集约化经营是新型农业经营主体的基本特征，新型农业经营主体手中的土地承包经营权成为融资增信的重要渠道，特别是随着我国农村土地确权登记颁证的稳步推进，农村土地承包经营权抵押贷款有利于发挥农村土地的财产权功能。另外，农村林地产权和宅基地抵押贷款也在稳步推进，涌现出了湖南“两权”抵押贷款试点，宁波“两权一房”贷款试点，重庆“三权”抵押贷款试点，大庆“五户联保+土地承包经营权抵押”等模式，较好地缓解了农户的信贷约束。从各地的做法来看，农地产权抵押实际上大多采取的是联合防范信贷风险的措施，包括“信用+抵押”“保证+抵押”“反担保+抵押”“信托+抵押”“土地证券化+抵押”等多种方式。金融机构与当地政府在风险控制上也创新了一系列配套措施，包括抵押率控制、风险补偿、农业保险等机制。
2.政策性农业信贷担保增信。目前全国约有8000家商业性融资担保公司，但只有极少数涉足农业信贷担保业务，迫切需要建立政策支持下的农业信贷担保体系。因此，2015年我国启动全国农业信贷担保体系建设工作，2016年成立全国农业信贷担保工作指导委员会。目前，全国层面的国家农业信贷担保联盟已经成立，截至2016年5月，全国已成立了28个省级农业信贷担保公司，并向市县延伸业务分支机构。一个从中央到省级再到市县的较完整的全国政策性农业担保、再担保组织机构体系初步形成。在经营运作上，各地政策性农业信贷担保机构通过完善资金投入、管理、风险补偿、再担保等机制，创新担保产品和反担保措施，有助于解决新型农业经营主体的融资担保问题。
（三）“政府+保险”的融资增信模式
发挥保险与信贷合力可有效降低金融机构信贷风险，是信贷风险防控的重要手段，可以为新型农业经营主体融资提供风险缓释，促进信贷资源向贫困地区投放。
1.“财银保”“政银保”增信。我国一些地方探索以保险保单为融资增信的金融扶贫新模式，如湖南“财银保”，广东、浙江、河北、内蒙古等地的“政银保”。“财银保”“政银保”增信模式是通过财政资金设立贷款保证保险专项风险补偿金，引导保险机构与银行机构的合作，通过市场化运作提供保险、发放贷款，帮助新型农业经营主体投资扶贫产业带动贫困户，缓解融资困境。新型农业经营主体在申请用于扶贫产业项目的贷款时，先向保险公司投保，银行以保单作为担保的方式发放贷款，当借款人不能按合同约定进行还贷时，由保险公司承担贷款损失赔偿责任，具体思路如图4所示。这一模式通过创新政策支持方式，有效整合各方力量，实现对新型农业经营主体的融资增信。
2.“政融保”模式：保险支农+融资增信。2015年底国家保监会同意中国人保集团开展“保险+融资”试点，开创“政府支持+融资支农+保险保障”的“政融保”金融扶贫新模式，保险机构在提供农业保险产品的同时叠加提供融资业务，满足农业经营主体对融资和化解风险两方面的需求。2016年6月，“政融保”模式在河北阜平首次推出，政府提供产业规划和贴息、贴保等政策，中国人保财险提供农业保险保障，募集资金为新型农业经营主体提供融资支持，融资用途涉及农作物种植、畜禽养殖、农产品加工、儲存、运输、销售等领域，重点支持带动脱贫的新型农业经营主体。采取“干部推荐+融资支农+保险保障”的运行模式，需要获得融资支持的帮扶对象须经驻村第一书记或机关帮扶干部推荐，并向中国人保财险公司购买农业保险、信用保证保险等相关产品，化解农业生产经营中存在的风险。“政融保”既为新型农业经营主体提供农业保险，又直接提供融资支持，是保险支农与融资增信的结合。
三、金融扶贫中新型农业经营主体融资增信遇到的问题
在精准扶贫战略背景下，我国新型农业经营主体融资增信有利于金融扶贫的推进，但也存在一些需要重视的问题。
（一）融资增信可持续性需进一步加强
1.农地抵押贷款可持续推进存在法律障碍，具体实施存在困境。尽管农地产权改革和农地产权抵押贷款融资在全国多地都已有较大推进，但仍然面临农村土地确权不充分、市场发育不完善等问题。银行要求提供土地产权证，目前中央很重视土地确权工作，也取得了较大进展，但由于土地历史纠纷较多，农民确权意识不足，各方利益牵扯复杂等问题，全国很多地方土地确权难度越来越大，进展缓慢，这直接影响土地流转和农地抵押贷款的开展。另外，尽管国家对于农地抵押贷款政策一路绿灯，但农地抵押贷款有悖于现行的《担保法》规定，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也规定农村土地承包经营权进行抵押认定无效，这使银行对于农地抵押贷款“信心不足”。除政策与法律上的因素外，市场化的土地评估机制尚未有效建立，抵押土地价值评估主观性很强，按照目前通用情况，一亩地只能抵押贷款几百元，不能有效解决新型农业经营主体的资金困境。
2.政策性农业信贷担保实质性运营进展不大，后续需要加强可持续力度。全国政策性农业信贷担保体系已基本建立，但总体上看仍处于“框架构建”阶段，开展实质性运营的不多，对于新型农业经营主体“增信”作用很有限。一些直接服务新型农业经营主体的县域农业信贷担保机构普遍规模小、实力弱、资本金不足，专业人才缺乏，开拓、创新动力不足，需要省级农业信贷担保公司在人员、资本金和业务指导等方面更多的支持。地方政府对农业信贷担保公司存在较多干预，担保过程中出现行政指令担保、人情担保等问题，担保公司也面临着较高的隐藏风险。新型农业经營主体接受政策性农业担保手续繁杂，费用较高。
3.“政府+保险”增信模式的覆盖面需要进一步扩大。各地探索的“财银保”“政融保”等保险介入为新型农业经营主体融资增信的模式虽然取得了一些成效，但在实施中也存在一些问题。例如，审批周期长。“财银保”贷款发放需经财政、扶贫办、保险公司、银行等多个机构和部门审查，且均独立进行，县域保险公司还需报省公司甚至总公司审核。又如，部分保险公司只对新型农业经营主体持股20%以上的股东以个人名义申请的贷款进行承保，而且要求提供个人收入证明，贷款额度不超过个人收入的50%，甚至要求注册时间在三年以上且保持两年盈利，这对新型农业经营主体来说投保门槛高。从保险公司角度来看，县级及地市保险公司的权限和作为空间极为有限，积极性不够，导致保险增信模式覆盖面也很有限。
（二）融资增信过于依赖政府的力量
1.从当前我国农村社会信用体系建设效果比较明显的一些地方来看，无论是前期的宣传动员，还是中期的信息系统建设和后期金融机构放贷，基本都是政府非常强势的介入，依靠政府行政资源来推动，由政府提供充足的建设经费保障，协调各有关部门的利益，这种“政府主导”模式既有优势，但也存在一些弊端，对于农户、新型农业经营主体等融资主体自身力量发挥不够，容易发生政府过度干预。
2.在财银保、政银保增信模式中，政府在与体制内银行的协作过程中处于强势地位。该模式下政府与银行的协作一般规定银行只能按基准利率发放贷款，或执行基准利率上浮5%。这里更多的是考虑了新型农业经营主体的利益，却往往忽略了银行作为盈利性机构的经济效益，特别是一些位于县域的分支行，贷款的审批权在上级行，如果上级行不支持县级分支行与政府的合作，就会大大影响财银保、政银保增信模式的实施。所以政府往往只能选择农村商业银行等县级独立法人的金融机构进行合作，这不利于扩大财银保、政银保增信模式的受益覆盖面。
3.政府主导的融资增信模式需要大量的财政投入用于设立风险补偿基金，也需要实施利息补贴，还需要实施税收优惠，财政压力很大，而市场化可持续的资金投入机制、担保损失代偿机制还不够完善，对新型农业经营主体自有资金和社会资金投入的引导也缺乏长效机制。
（三）融资增信发挥作用的前期条件有待完善
从前文的分析可知，新型农业经营主体是当前我国精准扶贫中重要的“脱贫中介”，通过金融扶贫作用于新型农业经营主体可以带动贫困人口脱贫，融资增信又是提高金融扶贫作用于新型农业经营主体效果的重要前提。金融扶贫中新型农业经营主体融资增信要真正发挥作用，需要新型农业经营主体自身信用意识的不断加强，需要构建新型农业经营主体与贫困人口之间稳定的利益联结机制，也需要提升贫困人口的内在脱贫能力。当前我国新型农业经营主体融资增信作用发挥的前期条件有待完善，导致实际的脱贫效果有待进一步关注。
1. 很多新型农业经营主体和农户自我信用意识不强，把融资增信模式中的扶贫贷款看作“免费的午餐”，认为反正是政府倡导扶持，投资项目经营成功与失败无关紧要，存在“能拖就拖，救济款不用还”的错误思想。这样不仅使政府补贴不具有可持续性，也不利于提升政府融资增信的实际效果。
2. 针对新型农业经营主体的融资增信虽然有利于间接带动农户脱贫，但精准性不够，新型农业经营主体与贫困人口之间缺乏稳定的利益联结机制使融资增信的精准扶贫效果欠佳。
3.在当前我国精准扶贫实践中，新型农业经营主体主要采取雇佣贫困人口就业、现金分红等措施带动贫困人口脱贫，这样能更快地达到脱贫的“国标线”，更有利于政府扶贫政绩的考核达标，但对于贫困人口内在脱贫能力的提升重视不够，容易出现脱贫后又返贫的情况。
四、提升金融扶贫中新型农业经营主体融资增信的对策
从理论上说，“融资增信”是指当融资主体面临着抵押担保不足以至“信用级别”不高，金融机构“心存疑虑”而不敢放贷时，借助外部的力量来提高融资主体“信用级别”。政府是融资主体很重要的增信依靠，但同样应该注重发挥融资主体的作用。有效处理政府与市场的关系是提升金融扶贫中新型农业经营主体融资增信效果的重要途径。一方面需要加大政策和制度创新力度，在一些法律问题上需要有大的“突破”，在一些具体实施问题上要解放思想，另一方面也要增强融资增信服务对象的自我信用意识和能力。
（一）新型农业经营主体要努力提高自我增信意识和能力
在整个融资增信过程中新型农业经营主体自我信用意识是基础。新型农业经营主体作为农村的“精英”，不仅在组织形式上要体现不同于传统农户的“新意”，更要在思想意识上体现出高层次的素养和能力。一是新型农业经营主体要树立金融意识，特别是在当前精准扶贫的大背景下，金融扶贫具有浓厚的政府色彩，要对金融扶贫有正确的认识，不能把金融扶贫贷款等同于政府救济，要珍惜行业的社会声誉。二是要强化信用观念和信用意识，树立“诚信为本”的道德理念和信用意识。要加强自我学习，努力提升自我增信意识和能力。三是要努力提升自身的金融能力，做到能够有效管理资金，合理评估自己的还款能力，制定合理的财务规划并作出正确的融资决策。要改变对融资增信的错误认识，政府融资增信不等于政府包揽一切风险。
（二）加大新型农业经营主体融资增信的相关政策和制度创新
新型农业经营主体融资增信还需要进一步加大政策创新力度。一是在农地抵押贷款方面，要继续加大我国土地制度改革，解决农村产权制度改革深层次制度问题，尽快改变农地抵押贷款实施中存在的法律冲突问题。加快我国土地确权进展，充分激活农村土地的财产属性和金融属性。建立统一的城乡土地交易市场，通过农村土地在交易市场上的托管、挂牌、转让、抵押、咨询等服务，形成农村土地经营权的信息流、资金流和市场价格，建立有效的流动机制。加大对农村金融产品和服务创新的支持，鼓励以土地收益权为基础资产开发相关金融产品。二是在农业信贷担保体系构建方面，要建立农业担保资金投入和风险补偿的长效机制，通过采取设立担保基金、风险补偿基金、建立健全再担保体系等有效措施，提高农业信贷担保机构的担保能力。提升农业担保机构的担保能力和防范风险能力，撬动金融和社会资本投向农业信贷担保领域。三是在“政银保”“财银保”方面，要建立健全融資增信管理制度和办法，规范融资增信业务，制定和完善融资增信共保基金章程、合作协议等管理办法，使融资增信能够实现规范化、制度化运作。要通过政府存款、税收优惠等激励政策进一步扩大融资增信的合作银行范围，让更多的金融机构参与融资增信，进一步拓宽新型农业经营主体取得贷款的渠道。四是要加强现代农村金融信用环境建设，建立科学的农业经营主体信用评估手段和方法，建立健全农业经营主体信用信息数据库，完善信用管理的法律制度。
（三）加强政府、金融机构与社会各界的有效沟通合作
新型农业经营主体融资增信涉及到政府、银行、保险公司和新型农业经营主体自身等不同机构，因此，需要建立融资增信工作的有效沟通机制。一是要加强政府、担保机构和银行三方的平等对话，改变担保机构承担全额风险的弱势地位，要根据工作进展情况，定期或不定期召开工作座谈会，对工作进展情况和存在的问题进行通报、分析和探讨。赋予银行等金融机构更大的自主权，增强贷款利率的灵活性，允许银行根据实际情况自行确定利率浮动幅度。政府要加强担保机构培训平台和人才队伍建设，提高担保机构的业务水平。二是要引导保险公司、银行等金融机构积极开展“财银保”业务，出台差异化的涉农贷款保证保险支持政策，针对保险公司总公司或省公司、商业银行总行或省分行制定具有针对性和差异性的“财银保”业务细则，对主体范围、额度、准入条件等产品要素进行调整，并优化审批流程。三是要加强各社会职能部门的数据共享和联动，加强信用方面的立法和执行力度，在信贷风险处理体系建设上，建立和完善风险预警和处理机制，对信贷风险实行真实有效的动态监测和管理。
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责任编辑 于晓媛
〔摘要〕 新型农业经营主体的发展对实现我国精准扶贫目标具有重要作用，融资增信是发挥新型农业经营主体扶贫作用的基础。当前我国存在不同的新型农业经营主体融资增信模式，但在实施过程中过于依赖政府力量，可持续性不够，融资增信发挥作用的前期条件也有待完善。为了进一步提升我国金融扶贫中新型农业经营主体融资增信的实施效果，应该基于政府与市场有效协调的视角，增强融资增信服务对象的自我信用意识和能力，加大政策和制度创新力度，加强政府、金融机构与社会各界的有效沟通合作。
〔关键词〕 金融扶贫，新型农业经营主体，融资增信
〔中图分类号〕F830 〔文献標识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）04-0092-06
截至2016年底，我国农村贫困人口为4335万人，2017年脱贫人数在1000万人以上。贫困人口到2020年全面脱贫是精准扶贫工作的目标。新型农业经营主体作为现代农业发展的中坚力量，在农村脱贫攻坚中起到传帮带的关键作用，是农户对接市场的重要载体。因此，精准扶贫应进一步顺应“三农”趋势的转变，把贫困人口的精准脱贫与新型农业经营主体的发展结合起来，金融扶贫不完全是传统的单个贫困农户的扶贫，而要与产业扶贫共同作用，依靠新型农业经营主体的带动，通过构建新型农业经营主体与农户的稳定利益联结机制，实现贫困人口稳定脱贫。但目前我国大多数新型农业经营主体发展面临着融资难、融资贵的主要制约瓶颈。
已有研究表明：信用能力的强弱和信用体系是否完善是破解融资难的关键；经济发展的瓶颈问题从表面上看是缺乏资金，实际上是缺乏吸引资金持续进入的市场机制、信用规则和制度体系 〔1 〕59；建立有利于信用持续发展的“区域金融生态”能显著降低农户与金融机构之间的信息不对称 〔2 〕，农户抵押品价值对农户金融信用影响很大 〔3 〕，信用评级对缓解农户信贷约束有明显的促进作用 〔4 〕。同样如此，信用能力强弱对新型农业经营主体信贷可获得性至关重要 〔5 〕。Lopez （1997）研究发现土地抵押担保能有效提升融资主体的信贷可获得性 〔6 〕227-243，谢玉梅等（2015）认为“银保合作”能降低农村信贷市场的信息不对称和交易成本，有效控制信贷风险 〔7 〕。近年来试点开展的农村土地产权制度改革使新型农业经营主体有了新的抵押担保品，但农村土地产权对促进信贷供给的效果受到农地规模、抵押价值、处置抵押品交易成本等诸多因素影响，实践效果并不明显 〔8-10 〕。因此，如何增加新型农业经营主体融资过程中的信用级别，对于缓解新型农业经营主体融资难、融资贵问题非常重要。已有研究主要围绕缓解农户信贷约束的重要性、方法和对策来进行，对于我国土地经营权抵押创新的研究也逐渐增加，但上升到“融资增信”层面的研究很少，王建华（2017）揭示了融资增信的作用机理，认为融资增信能够增强新型农业经营主体的融资能力，但如果融资增信的边界规则、制度安排不合理，容易造成资源配置扭曲 〔11 〕。本文在已有研究的基础上，结合我国“三农”发展中的“精准扶贫”和“现代农业发展”两大主题，从新型农业经营主体融资增信的角度深入剖析现有农村金融制度需求层面创新存在的主要问题，提出优化新型农业经营主体融资增信机制、提升金融扶贫效果的对策建议，这既是实现我国精准扶贫目标的重要基础，特别是我国精准扶贫的下一步重点在深度贫困地区，深度贫困地区大多数属于少数民族地区，贫困人口脱贫意愿和能力相对较低，更加需要发挥新型农业经营主体在贫困人口脱贫过程中的“带头效应”，构建和完善新型农业经营主体的融资增信机制更加重要，同时也关系到我国现代农业的长远发展。
一、金融扶贫中新型农业经营主体融资增信：理论逻辑分析
（一） 新型农业经营主体在金融扶贫中发挥重要作用
金融扶贫是当前国家扶贫攻坚政策体系的重要组成部分，它本质上是要在政策引导下通过合理设计的金融工具和机制使金融产品和服务流向贫困人口，解决有劳动意愿和能力的贫困人口的资金需求。金融扶贫是一项系统性工程，具有多主体、多层次、多渠道、多方式的鲜明特征，其参与主体囊括了政府、金融机构和农村贫困户等各方力量，最终的效果是各主体参与程度、合作与博弈的结果。要使贫困户稳定脱贫，需要金融扶贫和产业扶贫的合力作用，在解决农户从事生产经营所需资金的基础上，重点解决贫困户在生产经营中的技术、信息服务和产品销售问题，增强贫困户的内在脱贫能力和还款能力，这不仅是避免贫困户脱贫后又返贫的基础，也是促进我国金融扶贫可持续发展的基本要求。新型农业经营主体相对于传统农户具有技术、信息和市场等方面的优势，是实现我国贫困人口脱贫目标的重要依托。新型农业经营主体在精准扶贫中的作用主要体现在农业经营模式的创新和社会化服务的供给两方面，其中农业经营模式的创新主要是增加贫困户的工资性收入、财产性收入和转移性收入，而提供社会化服务则可以提高贫困户的经营性收入。新型农业经营主体可通过与贫困户建立紧密的合作机制，为贫困户提供农业生产的全过程投入品和服务，包括生产所需的种苗、农资等投入品和生产中的技术服务和管理经验以及产品销售信息渠道等方面，也可以为那些以土地股权或者劳动力等形式加入到新型农业经营主体发展中的贫困人口发放股份分红或者工资。新型农业经营主体发展可有效带动贫困人口提升生产经营能力和经济效益，促进实现稳定脱贫，具体情况如图1所示。
（二） 融资增信是发挥新型农业经营主体扶贫作用的基础
从金融扶贫的作用机制来看，不同主体的作用发挥应该各有侧重而且相辅相成。
1. 从金融供给方来看，金融机构作为金融精准扶贫中金融资源的供给方，既是社会责任和政治使命，同时也蕴含着更多的战略新空间、新动力和新机遇，主要是通过金融产品和业务创新为贫困人口提供可持续低成本的金融服务。
2. 从融资主体来看，贫困人口与金融机构之间存在天然的“隔阂”，特别是商业性金融机构更加不愿意涉足贫困地区的金融业务。即使新型农业经营主体相对于传统农户具有不少优势，但它的产生仍然是依托于传统农户，它从事的依旧是高风险的农业生产，特别是在贫困地区发展新型农业经营主体面临着地形、交通等更多的制约因素。因此，尽管新型农业经营主体发展符合国家的政策导向，金融机构在金融扶贫的社会责任甚至政治使命面前，对于贫困地区新型农业经营主体依旧“心存芥蒂”。新型农业经营主体融资难、融资贵问题的核心是缺乏有效的抵押、担保品，基本障碍是信用和风险问题，多重风险因素形成的“风险墙”阻隔在新型农业经营主体和金融机构之间，资金融通难以完成，这也是金融扶贫的基本障碍。因此，如何增加贫困人口特别是新型农业经营主体在金融机构的“信用等级”非常重要。
3.从政府来看，政府在金融扶贫中的作用主要体现为政策推动，调动、聚合各类扶贫资源和政策，引导和疏通金融资源向贫困人口集聚，其中非常重要的问题就是为贫困人口和新型农业经营主体的融资进行“增信”。从理论上说，融资主体的融资增信可以是自发的，它可以通过互助联保等方式自我增加“信用等级”，国际微型金融发展过程中运用的小组联保以及一些信用互助模式就是很好的经验借鉴，但小组联保和信用互助等自我增信手段发挥作用需要一定的条件，这些条件在我国目前还不完全具备 〔12 〕。从理论上说，在充分尊重金融机构和融资主体意愿和利益的前提下，通过政府的力量为贫困农户和新型农业经营主体进行融资“增信”具有信息优势，能够克服小组联保和信用互助模式下完全自发、无序状态等方面的不足，克服其进程缓慢与成本高的缺点，加快融资主体的成长和金融扶贫进程。因此，金融扶贫中政府的重要任务之一体现为信用和风险管理，扩大合格抵押担保品范围，建立风险保障和补偿机制，为新型农业经营主体融资增信，解决其信用能力不足和风险问题，这也是发挥好新型农业经营主体在金融扶贫中作用的基础。金融扶贫中融资增信的理论逻辑具体如图2所示。
图2 金融扶贫中融资增信的理论逻辑
二、金融扶贫中新型农业经营主体融资增信的主要模式
近年来，我国越来越重视农村金融“需求层面”的改革，通过农户的信用信息建设，构建良好的农村信用体系。党的十八大以后，经济发展步入“新常态”，新型城镇化的推进和现代农业的发展使我国农村金融改革面临的外部环境发生变化，土地金融创新成为十分重要的改革内容。精准扶贫战略提出以后，政府介入农村金融需求层面的改革力度也不断加大。这些改革创新客观上缓解了新型农业经营主体与金融机构之间的信息不对称，为新型农业经营主体融资起到了增信作用。
（一）“构建农村社会信用体系”的整体增信模式
受历史、自然等多方面原因的影响，很长时期内我国农村信用信息建设滞后，主要由各家农村金融机构去完成信用信息征集，征信过程耗时长、成本高，直接影响到金融机构的贷款效率和积极性。这种“各自为战”模式存在重复采集，采集方法和评价指标也不一样，不利于信用信息共享。随着我国现代农业和规模经营发展，新型农业经营主体信息采集与评价问题迫切需要解决，越来越多的地方政府开始重视构建区域农村信用体系，积极整合农村信用信息资源，搭建信用信息平台，创建信用户、信用村，培育良好的农村金融生态环境，增强了新型农业经营主体的信用和风险保障能力。综合我国目前各地农村社会信用体系建设情况，可以发现基本上是“政府主导、人行推动、多方参与”的建设模式（如图3所示）。以实施金融扶贫为切入点，以信用村建设为基础，组建农村征信平台，实现多部门信息共享，破解信息孤岛及信息屏障的难题。通过形成良好的信用环境，为新型农业经营主体融资增信。
（二）“创新抵押担保”的融资增信模式
近年来，我国开展农村土地、林地产权抵押贷款试点等抵押担保方式创新，同时还在全国范围内推进建设以省级农业信贷担保机构为主体的政策性农业信贷担保体系，为提升新型农业经营主体的主体性信用、增强信贷获得能力发挥了重要作用。
1.农村土地、林地、宅基地抵押增信。新型农业经营主体与传统农户一样面临着抵押不足的情况，规模化、集约化经营是新型农业经营主体的基本特征，新型农业经营主体手中的土地承包经营权成为融资增信的重要渠道，特别是随着我国农村土地确权登记颁证的稳步推进，农村土地承包经营权抵押贷款有利于发挥农村土地的财产权功能。另外，农村林地产权和宅基地抵押贷款也在稳步推进，涌现出了湖南“两权”抵押贷款试点，宁波“两权一房”贷款试点，重庆“三权”抵押贷款试点，大庆“五户联保+土地承包经营权抵押”等模式，较好地缓解了农户的信贷约束。从各地的做法来看，农地产权抵押实际上大多采取的是联合防范信贷风险的措施，包括“信用+抵押”“保证+抵押”“反担保+抵押”“信托+抵押”“土地证券化+抵押”等多种方式。金融机构与当地政府在风险控制上也创新了一系列配套措施，包括抵押率控制、风险补偿、农业保险等机制。
2.政策性农业信贷担保增信。目前全国约有8000家商业性融资担保公司，但只有极少数涉足农业信贷担保业务，迫切需要建立政策支持下的农业信贷担保体系。因此，2015年我国启动全国农业信贷担保体系建设工作，2016年成立全国农业信贷担保工作指导委员会。目前，全国层面的国家农业信贷担保联盟已经成立，截至2016年5月，全国已成立了28个省级农业信贷担保公司，并向市县延伸业务分支机构。一个从中央到省级再到市县的较完整的全国政策性农业担保、再担保组织机构体系初步形成。在经营运作上，各地政策性农业信贷担保机构通过完善资金投入、管理、风险补偿、再担保等机制，创新担保产品和反担保措施，有助于解决新型农业经营主体的融资担保问题。
（三）“政府+保险”的融资增信模式
发挥保险与信贷合力可有效降低金融机构信贷风险，是信贷风险防控的重要手段，可以为新型农业经营主体融资提供风险缓释，促进信贷资源向贫困地区投放。
1.“财银保”“政银保”增信。我国一些地方探索以保险保单为融资增信的金融扶贫新模式，如湖南“财银保”，广东、浙江、河北、内蒙古等地的“政银保”。“财银保”“政银保”增信模式是通过财政资金设立贷款保证保险专项风险补偿金，引导保险机构与银行机构的合作，通过市场化运作提供保险、发放贷款，帮助新型农业经营主体投资扶贫产业带动贫困户，缓解融资困境。新型农业经营主体在申请用于扶贫产业项目的贷款时，先向保险公司投保，银行以保单作为担保的方式发放贷款，当借款人不能按合同约定进行还贷时，由保险公司承担贷款损失赔偿责任，具体思路如图4所示。这一模式通过创新政策支持方式，有效整合各方力量，实现对新型农业经营主体的融资增信。
2.“政融保”模式：保险支农+融资增信。2015年底国家保监会同意中国人保集团开展“保险+融资”试点，开创“政府支持+融资支农+保险保障”的“政融保”金融扶贫新模式，保险机构在提供农业保险产品的同时叠加提供融资业务，满足农业经营主体对融资和化解风险两方面的需求。2016年6月，“政融保”模式在河北阜平首次推出，政府提供产业规划和贴息、贴保等政策，中国人保财险提供农业保险保障，募集资金为新型农业经营主体提供融资支持，融资用途涉及农作物种植、畜禽养殖、农产品加工、儲存、运输、销售等领域，重点支持带动脱贫的新型农业经营主体。采取“干部推荐+融资支农+保险保障”的运行模式，需要获得融资支持的帮扶对象须经驻村第一书记或机关帮扶干部推荐，并向中国人保财险公司购买农业保险、信用保证保险等相关产品，化解农业生产经营中存在的风险。“政融保”既为新型农业经营主体提供农业保险，又直接提供融资支持，是保险支农与融资增信的结合。
三、金融扶贫中新型农业经营主体融资增信遇到的问题
在精准扶贫战略背景下，我国新型农业经营主体融资增信有利于金融扶贫的推进，但也存在一些需要重视的问题。
（一）融资增信可持续性需进一步加强
1.农地抵押贷款可持续推进存在法律障碍，具体实施存在困境。尽管农地产权改革和农地产权抵押贷款融资在全国多地都已有较大推进，但仍然面临农村土地确权不充分、市场发育不完善等问题。银行要求提供土地产权证，目前中央很重视土地确权工作，也取得了较大进展，但由于土地历史纠纷较多，农民确权意识不足，各方利益牵扯复杂等问题，全国很多地方土地确权难度越来越大，进展缓慢，这直接影响土地流转和农地抵押贷款的开展。另外，尽管国家对于农地抵押贷款政策一路绿灯，但农地抵押贷款有悖于现行的《担保法》规定，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也规定农村土地承包经营权进行抵押认定无效，这使银行对于农地抵押贷款“信心不足”。除政策与法律上的因素外，市场化的土地评估机制尚未有效建立，抵押土地价值评估主观性很强，按照目前通用情况，一亩地只能抵押贷款几百元，不能有效解决新型农业经营主体的资金困境。
2.政策性农业信贷担保实质性运营进展不大，后续需要加强可持续力度。全国政策性农业信贷担保体系已基本建立，但总体上看仍处于“框架构建”阶段，开展实质性运营的不多，对于新型农业经营主体“增信”作用很有限。一些直接服务新型农业经营主体的县域农业信贷担保机构普遍规模小、实力弱、资本金不足，专业人才缺乏，开拓、创新动力不足，需要省级农业信贷担保公司在人员、资本金和业务指导等方面更多的支持。地方政府对农业信贷担保公司存在较多干预，担保过程中出现行政指令担保、人情担保等问题，担保公司也面临着较高的隐藏风险。新型农业经營主体接受政策性农业担保手续繁杂，费用较高。
3.“政府+保险”增信模式的覆盖面需要进一步扩大。各地探索的“财银保”“政融保”等保险介入为新型农业经营主体融资增信的模式虽然取得了一些成效，但在实施中也存在一些问题。例如，审批周期长。“财银保”贷款发放需经财政、扶贫办、保险公司、银行等多个机构和部门审查，且均独立进行，县域保险公司还需报省公司甚至总公司审核。又如，部分保险公司只对新型农业经营主体持股20%以上的股东以个人名义申请的贷款进行承保，而且要求提供个人收入证明，贷款额度不超过个人收入的50%，甚至要求注册时间在三年以上且保持两年盈利，这对新型农业经营主体来说投保门槛高。从保险公司角度来看，县级及地市保险公司的权限和作为空间极为有限，积极性不够，导致保险增信模式覆盖面也很有限。
（二）融资增信过于依赖政府的力量
1.从当前我国农村社会信用体系建设效果比较明显的一些地方来看，无论是前期的宣传动员，还是中期的信息系统建设和后期金融机构放贷，基本都是政府非常强势的介入，依靠政府行政资源来推动，由政府提供充足的建设经费保障，协调各有关部门的利益，这种“政府主导”模式既有优势，但也存在一些弊端，对于农户、新型农业经营主体等融资主体自身力量发挥不够，容易发生政府过度干预。
2.在财银保、政银保增信模式中，政府在与体制内银行的协作过程中处于强势地位。该模式下政府与银行的协作一般规定银行只能按基准利率发放贷款，或执行基准利率上浮5%。这里更多的是考虑了新型农业经营主体的利益，却往往忽略了银行作为盈利性机构的经济效益，特别是一些位于县域的分支行，贷款的审批权在上级行，如果上级行不支持县级分支行与政府的合作，就会大大影响财银保、政银保增信模式的实施。所以政府往往只能选择农村商业银行等县级独立法人的金融机构进行合作，这不利于扩大财银保、政银保增信模式的受益覆盖面。
3.政府主导的融资增信模式需要大量的财政投入用于设立风险补偿基金，也需要实施利息补贴，还需要实施税收优惠，财政压力很大，而市场化可持续的资金投入机制、担保损失代偿机制还不够完善，对新型农业经营主体自有资金和社会资金投入的引导也缺乏长效机制。
（三）融资增信发挥作用的前期条件有待完善
从前文的分析可知，新型农业经营主体是当前我国精准扶贫中重要的“脱贫中介”，通过金融扶贫作用于新型农业经营主体可以带动贫困人口脱贫，融资增信又是提高金融扶贫作用于新型农业经营主体效果的重要前提。金融扶贫中新型农业经营主体融资增信要真正发挥作用，需要新型农业经营主体自身信用意识的不断加强，需要构建新型农业经营主体与贫困人口之间稳定的利益联结机制，也需要提升贫困人口的内在脱贫能力。当前我国新型农业经营主体融资增信作用发挥的前期条件有待完善，导致实际的脱贫效果有待进一步关注。
1. 很多新型农业经营主体和农户自我信用意识不强，把融资增信模式中的扶贫贷款看作“免费的午餐”，认为反正是政府倡导扶持，投资项目经营成功与失败无关紧要，存在“能拖就拖，救济款不用还”的错误思想。这样不仅使政府补贴不具有可持续性，也不利于提升政府融资增信的实际效果。
2. 针对新型农业经营主体的融资增信虽然有利于间接带动农户脱贫，但精准性不够，新型农业经营主体与贫困人口之间缺乏稳定的利益联结机制使融资增信的精准扶贫效果欠佳。
3.在当前我国精准扶贫实践中，新型农业经营主体主要采取雇佣贫困人口就业、现金分红等措施带动贫困人口脱贫，这样能更快地达到脱贫的“国标线”，更有利于政府扶贫政绩的考核达标，但对于贫困人口内在脱贫能力的提升重视不够，容易出现脱贫后又返贫的情况。
四、提升金融扶贫中新型农业经营主体融资增信的对策
从理论上说，“融资增信”是指当融资主体面临着抵押担保不足以至“信用级别”不高，金融机构“心存疑虑”而不敢放贷时，借助外部的力量来提高融资主体“信用级别”。政府是融资主体很重要的增信依靠，但同样应该注重发挥融资主体的作用。有效处理政府与市场的关系是提升金融扶贫中新型农业经营主体融资增信效果的重要途径。一方面需要加大政策和制度创新力度，在一些法律问题上需要有大的“突破”，在一些具体实施问题上要解放思想，另一方面也要增强融资增信服务对象的自我信用意识和能力。
（一）新型农业经营主体要努力提高自我增信意识和能力
在整个融资增信过程中新型农业经营主体自我信用意识是基础。新型农业经营主体作为农村的“精英”，不仅在组织形式上要体现不同于传统农户的“新意”，更要在思想意识上体现出高层次的素养和能力。一是新型农业经营主体要树立金融意识，特别是在当前精准扶贫的大背景下，金融扶贫具有浓厚的政府色彩，要对金融扶贫有正确的认识，不能把金融扶贫贷款等同于政府救济，要珍惜行业的社会声誉。二是要强化信用观念和信用意识，树立“诚信为本”的道德理念和信用意识。要加强自我学习，努力提升自我增信意识和能力。三是要努力提升自身的金融能力，做到能够有效管理资金，合理评估自己的还款能力，制定合理的财务规划并作出正确的融资决策。要改变对融资增信的错误认识，政府融资增信不等于政府包揽一切风险。
（二）加大新型农业经营主体融资增信的相关政策和制度创新
新型农业经营主体融资增信还需要进一步加大政策创新力度。一是在农地抵押贷款方面，要继续加大我国土地制度改革，解决农村产权制度改革深层次制度问题，尽快改变农地抵押贷款实施中存在的法律冲突问题。加快我国土地确权进展，充分激活农村土地的财产属性和金融属性。建立统一的城乡土地交易市场，通过农村土地在交易市场上的托管、挂牌、转让、抵押、咨询等服务，形成农村土地经营权的信息流、资金流和市场价格，建立有效的流动机制。加大对农村金融产品和服务创新的支持，鼓励以土地收益权为基础资产开发相关金融产品。二是在农业信贷担保体系构建方面，要建立农业担保资金投入和风险补偿的长效机制，通过采取设立担保基金、风险补偿基金、建立健全再担保体系等有效措施，提高农业信贷担保机构的担保能力。提升农业担保机构的担保能力和防范风险能力，撬动金融和社会资本投向农业信贷担保领域。三是在“政银保”“财银保”方面，要建立健全融資增信管理制度和办法，规范融资增信业务，制定和完善融资增信共保基金章程、合作协议等管理办法，使融资增信能够实现规范化、制度化运作。要通过政府存款、税收优惠等激励政策进一步扩大融资增信的合作银行范围，让更多的金融机构参与融资增信，进一步拓宽新型农业经营主体取得贷款的渠道。四是要加强现代农村金融信用环境建设，建立科学的农业经营主体信用评估手段和方法，建立健全农业经营主体信用信息数据库，完善信用管理的法律制度。
（三）加强政府、金融机构与社会各界的有效沟通合作
新型农业经营主体融资增信涉及到政府、银行、保险公司和新型农业经营主体自身等不同机构，因此，需要建立融资增信工作的有效沟通机制。一是要加强政府、担保机构和银行三方的平等对话，改变担保机构承担全额风险的弱势地位，要根据工作进展情况，定期或不定期召开工作座谈会，对工作进展情况和存在的问题进行通报、分析和探讨。赋予银行等金融机构更大的自主权，增强贷款利率的灵活性，允许银行根据实际情况自行确定利率浮动幅度。政府要加强担保机构培训平台和人才队伍建设，提高担保机构的业务水平。二是要引导保险公司、银行等金融机构积极开展“财银保”业务，出台差异化的涉农贷款保证保险支持政策，针对保险公司总公司或省公司、商业银行总行或省分行制定具有针对性和差异性的“财银保”业务细则，对主体范围、额度、准入条件等产品要素进行调整，并优化审批流程。三是要加强各社会职能部门的数据共享和联动，加强信用方面的立法和执行力度，在信贷风险处理体系建设上，建立和完善风险预警和处理机制，对信贷风险实行真实有效的动态监测和管理。
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责任编辑 于晓媛
