“省管县”改革进行时

    郭林涛

    2014年1月1日起,邓州、汝州、长垣、固始等10个省管试点县(市)正式由省接管。这场发轫于2004年5月份的“扩大部分县(市)管理权限”探索,自此迈出重要一步。半年多过去,“省管县”新婆媳关系如何?按照中央“有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”的要求,又探索了什么新路?聚焦“省管县”,探访他们“升格”后的发展故事,具有一定现实意义。

    追根溯源,“省管县”26年前就已开始试水。据公开资料显示,1988年,海南省就率先建立了独具特色的省直管县行政管理体制。此后20多年来,浙江、江苏、广东、河南等18个省份也陆续推行了扩权强县或财政省直管县改革,为省直管县体制改革提供了可供借鉴的经验。

    众所周知,目前普遍存在的市管县体制形成于改革开放初期,当时的地区行署或地级市管理周边几个县,“市管县”做法由此产生。中央、省、县三级行政机构,逐渐演变成了中央、省、市、县、乡(镇)五级。在国际上较普遍的财政分税分级制度安排不超过三级,而我国存在五级,弊端是增加了政府机构,导致行政审批层次繁杂,形成了中国特色的“效率漏斗”和 “财政漏斗”现象,大大降低了行政效率,导致行政成本上升,妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效。同时,县里财政收入又被市里截留,转移支付资金也不能直接到位,须等市里“二次分配”。譬如,当县里要向省里请示或汇报工作时,须先通过市里审查和推荐,市里是“二传声”;当市里要发展经济又要截留县级资源,靠行政手段对下“抽血”、对上截留,市里是“二当家”。县里就像一个 “小媳妇”,在省、市两个“婆婆”间周旋。不仅累,心气也不顺。在家庭关系中,向来最难处理的恐怕就是婆媳关系。一个婆婆,媳妇就难当,两个婆婆,媳妇更难当。尽管省、市两地都是“好婆婆”,不是“恶婆婆”,但得罪哪一个都不行。媳妇还是有苦难言,心里盼着“多年的媳妇熬成婆”。终于,随着各地“简政放权”的呼声越来越高,“省管县”改革自是必然之举,呼之欲出。

    县域经济的活力是“放”出来的,不是“管”出来的。在原来省、市两个“婆婆”的严密管理中,工作程序重叠,难度加大。“媳妇”在很多方面瞻前顾后,难以展开拳脚大干一番。所以,如何进一步激活当地的县域经济活力,省直管县才是治本之策。从目前河南10个省管试点县(市)来看,基本上实现了省直管,文件、会议直达,财政及各项指标直达,实现了更快捷紧密的沟通衔接,工作效率更高,工作干劲也更大。而从多个省份推行的省直管县改革情况来看,这种改革成效也十分明显,得到了公众认可。但这一改革总体仍处在探索阶段,仍显“羞羞答答”、力度不够,且存在财政体制改革与行政体制改革不同步,省与县权限对接困难、有效约束机制缺乏等问题。如目前遇到一些部门为利益“放小不放大,放虚不放实”,或者本应直接向省直厅局申报的事项,同时又得向省辖市对口单位申报,形成“一文两报”。没有真正做到“人权下放、财权下放,有效改变中间环节的梗阻”。 所以,下一步,人事权改革是一大关键。如果县级政府的干部人事权还是由市一级政府掌控,那么,明处的财政权还会受到暗处的人事权的牵制,同时还会造成县市之间的矛盾,无法落实县一级的事权。为了避免这一问题,河南省发布的改革意见就明确,“直管县”党委直接受省委领导,向省委负责并报告工作。这一做法值得借鉴。

    十八届三中全会《决定》也提出:“将进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。”这为“省管县”改革提供了更大的政策支持,也为多管齐下打破省直管县改革“僵局”提供了更大动力 。

    2014年是改革博弈的关键窗口期。此前在国务院常务会议上,李克强总理不止一次“聚焦”改革的执行力。 2014年3月19日,李克强态度坚定地说:“我跟你们‘交个底,(简政放权)这个任务难度很大,但必须完成!希望我们的一些同志,不要贪恋手里那点小小的权力,阻碍政府工作的大目标。那样做得不偿失。”自古以来,改革都会不同程度遭遇习惯势力阻挠,“省管县”改革也不例外。有学者就直言不讳指出:“中国实施市管县有几十年历史,由此形成的利益权力集团,是改革的一大阻碍。”的确,在某些人心目中,一旦“省管县”,原来的隶属关系立马变成“邻里关系”,内心“削权恐惧症”长期作祟。因此,要推进“省管县”,重要的是改变官员的权力观和价值观,同时也需要省一级拿出更大的敢于改革的决心与勇气,需要更大程度地创新,敢想敢试。

    2012年11月,党的十八大再次提出,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革。这些都显示了中央推行“省直管县”的政策信号,“省管县”改革步伐已悄然加快,自此进入“快车道”。但这并不意味着要全盘推进“省管县”。我国幅员辽阔,各地条件参差不齐,在改革问题上不能搞“一刀切”,操之过急,而应该循序渐进,因地制宜。“省管县”最终代表的是行政机制改革的方向,且行且珍惜!让每个老百姓都能享受到“省管县”带来的实惠,这才是“省管县”的初衷和目的。在这一点上,决策者应该有更多的探索和作为!

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