改善农村人居环境全域整治探索与研究
肖瑶
摘要：改善农村人居环境全域整治是指在一定区域内，通过对区域内农村人居环境相关内容、相关产业、公共服务体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域农村人居环境整体提升、产业融合发展、社会共建共享，以人居环境的整治和改善带动和促进农村经济社会协调发展的一种发展理念。这种发展理念强调以协调、有序和动态的系统观，核心在于“全空间、全部门、全要素、全覆盖”，要坚持全域规划，优化生产、生活、生态空间格局，坚持全域管理，创新政府、企业、居民协同治理，坚持全域联动，促进行业、产业、企业高效发展，坚持全域覆盖，营造诚信、友爱、生态的人文氛围。
关 键 词：农村人居环境;全域整治
以习近平同志为核心的党中央高度重视改善农村人居环境。改善农村人居环境是全面建成小康社会的硬任务，是实施乡村振兴战略的一场硬仗，是增强亿万农民获得幸福感的重大民生工程，更是新时期农业农村部门更好地履行“三农”工作职责的需要。通过一段时间的努力，农村人居环境整治工作虽然取得初步成效，但仍然面临一些突出困难和问题：一是思想认识还不到位，二是工作进展很不平衡，三是主体作用发挥不够，四是要素保障不足，五是长效机制不健全。[1]就现实情况来看，有些地区是分部门割裂完成每项工作任务，没有形成系统思维，导致互相掣肘，影响了环境的统一改善。比如有区域经过治理，江河水域的地表水得到明显改善，但由于厕所改造科学规划不够，统筹实施监督不严，导致污水渗漏，反而又影响了地表水质量。这些问题都值得我们思考。因此建立农村人居环境整治的一个系统观念，统筹好相关部门、相关要素，相关项目和产业，实现全域整治，共同向好，十分必要。
一、改善农村人居环境全域整治的概念和内涵
全域是概化理论术语。每个测量面对应的总体，被用于区分总体和样本。[2]打开百度词条，全域，最先关联的就是全域旅游，这是国家文化与旅游局精心打造的将区域整体作为旅游目的地发展的新理念和新模式，强调区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，强调社会全面参与、产业共融共荣、旅游业促进全行业发展。[3]全域土地综合整治是国土行业的概念，可有效解决因土地利用碎片化带来的环境污染问题，成为创新农村环境治理模式的有效策略。[4]浙江省率先实施农村全域土地综合整治，通过全域规划、全要素整治、全产业链发展，充分发挥土地制度优势，打好农村土地管理组合拳，有力推动了美丽乡村建设。[5]
在农村人居环境整治领域，广东省出台了《关于全域推进农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村的实施方案》，这里的全域泛指广东全境，是一个空间意义上的地理范畴。本文所讨论的全域可以是特定的任何一个区域，省份、地市、县、乡镇、村均可。同时它也不限定是一个空间地域的范畴，可以涉及到产业、文化等多个层面。
（一）改善农村人居环境全域整治的概念
改善农村人居环境全域整治是指在一定区域内，通过对区域内农村人居环境相关内容、相关产业、公共服务体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域农村人居环境整体提升、产业融合发展、社会共建共享，以人居环境的整治和改善带动和促进农村经济社会协调发展的一种发展理念。
改善农村人居环境全域整治的提出更明确地强调了整治的主体、客体、要素和过程，相较过往的农村人居环境整治内涵，更关注于社会经济布局的結合，更强调多部门联合管理的积极效应。它是根据自然条件、社会经济条件和国民经济发展的需要对“全空间”内有限的资源，通过“全部门”之间的有效综合管理，达到农村人居环境“全要素”的系统改善，实现“全覆盖”的健康发展。相较以往农村人居环境“头痛治头、脚痛治脚”，就污水谈污水、就厕所谈厕所，缺乏全盘化考量的弊端，改善农村人居环境全域整治强调以协调、有序和动态的系统观，核心在于“全空间、全部门、全要素、全覆盖”。
（二）改善农村人居环境全域整治的基本内涵
1.全空间——新的区域理念。改善农村人居环境全域整治即是要突破人居环境这个仅限于生活环境的狭隘概念，着眼于区域内整体环境整治和提升的大格局，整个区域内的山林水田湖草都是人类生产生活居住环境的范畴，需要统一考虑，统一部署。从农村人居环境改善到全域整治，实现农业农村统筹发展，多规合一，公共服务全域覆盖，以农村人居环境改善为抓手提升区域综合竞争力。
2.全部门——新的管理理念。改善农村人居环境全域整治即是要从农业农村部门主导向全社会协同推进转变。打破不同归口管理部门的体制壁垒和管理围墙，实现监管和治理的全域覆盖，由政府统筹负主体责任，国土、水利、环保、住建、交通等有关部门共治共管，联合执法、相互作用、维护秩序，互不越位、无缝对接，管理上各负其责，协作推进，从小马拉大车到群马拉大车;全社会各界广泛参与、多元共治，调动社会组织、企业、居民等各界群体参与农村人居环境整治的积极性。
3.全要素——新的产业理念。改善农村人居环境全域整治即是要跳出农村人居环境整治目标任务的范畴，与社会经济各行业要素充分结合，统筹发展，通过优化各要素之间的联结和配置，促进整个农村社会经济系统的协调发展。生态宜居只有同产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕一起统筹实施才能更有成效、更能持续。
4.全覆盖——新的生活理念。改善农村人居环境全域整治要从注重硬件改善向软硬兼顾转变。厕所革命、污水垃圾治理等任务重点在于硬件建设，但人居软环境氛围打造、新的生活理念的树立却是一个更为漫长、更需要耐心的过程。居民树立环保节能、文明友好的生活理念，积极建设美好家园和农村人居环境，获得更整洁优美的居住生活环境是以惠民，获得更完善的公共服务设施是以便民，获得更多就业机会与经济收益是以富民。
二、改善农村人居环境全域整治的方法和路径
（一）坚持全域规划，优化生产、生活、生态空间格局
习近平总书记强调，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。[6]
改善农村人居环境决不能单纯从农民居住的生活环境来看，要看到生态环境是一个整体，任何生产生活活动都是在这个大环境下进行的。农村人居环境的改善也必须统一在山水林田湖草系统治理中。因此，改善农村人居环境全域整治势必要与国土部门的农村土地综合整治统筹考虑，坚持科学规划，统筹好全域生产、生活、生态空间、统筹好山水林田湖草系统治理，提高资源环境承载力。要利用乡村振兴战略规划编制契机，加强空间规划、战略规划与农村人居环境改善的协调衔接，统筹生产、生活、生态空间安排，统筹产业发展、农房建设、基础设施、公共服务、公益事业、生态保护、历史文化保护等各项内容，通过系统修复、综合治理，打造人与自然和谐共生发展新格局。
（二）坚持全域管理，创新政府、企业、居民协同治理
不管是公共部门和私人部门，不管是政府机构、农村集体经济组织、企业、农户还是游客，都是改善农村人居环境全域整治的参与和收益主体。针对社会公众参与不足、公共部门内部条块分割、企业主体积极性缺乏等诸多问题，要强调提升各个主体的整治参与性，平衡各方主体的投入和利益，真正实现“各出一盘菜、同享一桌席”。
改善农村人居环境全域整治必须加强体制机制创新，加强制度供给。一是要坚持高位推动，健全地方责任机制，压实市县党委政府主体责任，细化分解工作方案，主要领导牵头，成立农村人居环境整治领导小组，形成强有力的组织领导机制、强化协调职能，加大财政投入和保障力度。以“全域”为依托，打破人居环境整治中行政壁垒的制约，最大程度降低了行政职能部门权责冲突、信息失真等问题。二是创新农村基础设施和公用事业投融资体制机制，吸引社会资本参与农村人居环境改善与乡村振兴，鼓励各级投资融资平台在市场化运作、依法担保的前提下，增加改善农村人居环境全域整治项目建设相关投资或担保规模;健全社会资本参与机制，支持科技研发;实施财政奖补政策，鼓励工商资本投入农业农村。三是要坚持村民主体地位，建立和完善村级组织自主管理、自主服务、自主教育、自主监督的农村人居环境管理机制，充分动员发动群众，做好政策宣传、组织动员工作，不能由政府大包大揽，农民主体作用发挥不够，反成了局外人、旁观者。要引导农民对直接受益的农村人居环境改善建设投工投劳，要尊重农民意愿，把农民能自主决策、自己动手的事情交给农民，特别注意防止急功近利，下指标、定任务，通过行政力量强行推动，效果适得其反。
（三）坚持全域联动，促进行业、产业、企业高效发展
农村人居环境以其生产支持功能和空间承载功能支撑着农村一二三产业的发展。改善农村人居环境全域整治可以培育并激活乡村的生态资源，为农村产业的发展提供源泉。农村人居环境改善每一项任务的推进都将带来行业产业企业的一系列发展。以最近热门的垃圾分类为例。上海等城市垃圾分类强制实行带来的机会，让很多人都在觊觎这块大蛋糕。据天眼查数据显示，仅2019年有超过1000家垃圾分类相关企业注册。仅7月1日当天，就有6家相关企业注册。有业内人士预计，10年内环卫产业规模将达到2000亿元到3000亿元。在农村生活垃圾处理产业链上，前端分类、中端收运、后端处置，每一个环节都是工作任务，但也可能带来商机。从不同种类的垃圾分类和运输，到不同环卫设备的提供、运营，以及垃圾分类后再生资源利用回收或是焚烧处理等等，通过引入市场化公司参与，一方面提高农村垃圾处理的效率与能力，另一方面也正是人居环境整治辐射相关行业共同发展。
此外，可通过农村公路硬化建设，夯实农业农村发展的物质基础;可通过乡村道路、农田林网、公共空间、庭院等绿化美化提升农业农村发展的环境友好水平;可通过农民房前屋后的绿色种植等庭院经济，与发展休闲农业、乡村旅游的结合丰富农业农村的发展内涵;可通过农村生活污水和垃圾的治理、村容村貌的提升，改變农民多年生活习惯，树立环保节能意识，助力化肥农药零增长，农业废弃物资源化综合利用，降低农业资源消耗强度，依托优质的山水资源发展绿色有机农产品，夯实生态农业发展势头等等。要推动以农村人居环境改善为平台和纽带的全产业链发展，有效延长人居环境全域整治的产业链、价值链和生态链，为实施乡村振兴战略提供强劲动力。
（四）坚持全域覆盖，营造诚信、友爱、生态的人文氛围。
农村人居环境以其生态调解功能和文化传承功能影响着农村生活品质的提升。在改善农村人居环境全域整治中，一方面要使自然景观、生态环境、历史建筑、文物遗迹、民族民俗等得到有效保护，充分体现乡村独特风貌，留住绿、留住旧、留住文、留住魂。另一方面要通过宣传动员、国民教育、政策引导等手段，建设诚信、友爱、生态的人文氛围，提高社会友好度和改善区域软环境。倡导健康生活习惯，激发农民群众“自己的事自己办”的自觉;倡导“婚事新办、丧事简办”，树立良好乡风;通过电视、网络、明白纸、倡议书等多种形式，组织“最美清洁户”、“最美家庭”等评选，营造全社会共建文明美好家园的浓厚氛围;通过开展民俗文化节等多类型节庆活动，将农村人居环境改善与发展乡村经济结合起来;将文化要素通过乡村地标、景观小品等载体展现;通过建立主客和谐共处、共建共享的生活方式，让游客深入乡村体验社区和风土人情，让居民享受便利的基础设施、公共服务、知识信息和文化交流等等。
农村人居环境整治，环境美了，也同时留下了代表村民守望的村头小桥、凉亭、土地龛，修缮了承载村民对先祖敬畏的祠堂，翻新了历史留下来的武术校场，白墙青瓦集间铺满了耕读传家的写意画。这些努力接续了珍贵的乡间文脉，留住了独特的乡村味道，考验的更是执政者智慧、情怀和韬略。
综上，改善农村人居环境全域整治要以合作整治为载体，力促公私合作，强化资源整合，避免政府大规模负债，兼顾乡村整治的效率与公平。要以环境改善为抓手，保护水源涵养地、维护生物多样性，切实维护和改善农村的生态环境质量，促进社会生态系统的可持续运转，真正让人民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。
参考文献
[1] 余欣荣.努力打好人居环境整治这场硬仗——在改善农村人居环境专题研究班上的讲话，2019.6.
[2] 林崇德.心理学大辞典[M].上海：上海教育出版社，2003.
[3] 北京巅峰智业旅游文化创意股份有限公司课题组.全域旅游理论与实践[M].北京：旅游教育出版社，2016.
[4] 于水，胡卫卫，李爽.以全域土地综合整治助推农村环境高水平保护[N].中国环境报.2019-4-25（3）.
[5] 探索一条符合中国实际的乡村振兴之路——浙江省农村全域土地综合整治的实践与前瞻[J].董祚继.浙江国土资源2018.10.
[6] 《习近平关于“不忘初心、牢记使命”重要论述选编》[M].北京：中央文献出版社/党建读物出版社.2019.
