政府会计制度下高校财务管理面临的挑战和应对措施
张雪
自2019年1月1日起，国家要求行政事业单位要全面执行财政部《政府会计制度》，高校作为其中重要的一员，必须主动响应和认真对待这次会计政策改革。本文主要阐述会计制度的变迁历程，新政府会计制度改革的必然性，会计制度改革对高校财务管理所起到的作用和影响，以及高校采取的应对措施。
我国原有的会计准则及制度，是在当时的经济环境下应运而生的，但随着我国经济飞速发展，与之相关领域的法律条款出现了调整和修改。环境和背景发了变化，则原有的准则和制度就不能科学合理地顺应经济发展的需求，那么与之相关的会计准则和制度需要随之调整;另外，经济全球化是当今社会发展的必然趋势，我国的会计准则和制度也要能完成我国经济全球化的需要，所以制定出一套新的会计制度的重要性日益明显，这套制度不仅要适合中国国情适合中国经济发展，同时也要与国际接轨，为此，财政部在借鉴国际惯例，立足于国情的情况下，制定出一套科学规范，便于操作，适合中国经济发展的新的政府会计制度。
一、会计制度变迁历程及制定新会计制度的必要性
（一）会计制度变迁历程
上世纪90年代初，我国有了最初的会计基本准则，这是会计制度的核心内容，随着经济发展，会计，作为一种核算和监督单位经济活动的工具之一，必须要与时俱进跟上时代发展的步伐，需要不断地补充和完善，以适应经济飞速发展的需求。2013年11月，建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度这一决定，在党的十八届三中全会中被首次正式提出，以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度要求，政府综合财务报告要能全面综合的反映政府预算收支执行情况，资产负债情况以及成本收益情况等财务信息，同时不断与国际会计准则接轨;2014年底，国务院批转了财政部关于权责发生制政府综合财务报告制度改革的方案，政府会计制度改革正式开始;2015年10月，财政部发布了《政府会计准则-基本准则》，存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施等具体准则以及固定资产应用指南相继出台，权责发生制原则被正式引入到政府会计核算体系;2016年7月形成征求意见稿，在全国范围内征求意见，最终形成了在同一会计核算系统中，既有以权责发生制为核算基础又有以收付实现制为核算基础的“双基础”、即实现财务会计功能又实现预算会计功能的“双功能”、即有预算会计决算报告又有财务会计决算报告的“双报告”的政府会计制度;2017年10月24日，财政部发布了《关于印发《政府会计制度-行政事业单位会计科目和报表》的通知》（财会{2017}25号），新制度构建了新的政府会计核算体系和模式，并规定从2019年1月1日起，行政事业单位全面执行该制度，至此，新政府会计制度在全国范围内正式实行。
（二）制定新会计制度的必要性
随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和政府职能的不断转变，我国财政预算管理制度改革不断深入，现行政府会计制度的内容发生了很大的变化，原来的核算内容和核算方法已不能适应新的变化，迫切需要改革，另外，很多国家开展以收付实现制会计向权责发生制会计的转变，这一套完整的会计准则体系，已经成为加强政府公共管理、提高财产透明度的重要手段和通行惯例。我国目前政府會计制度主要是以预算会计制度体系的形式存在，存在着诸多问题，如，各类政府会计报表自成体系，无法提供各个阶段完整的支出信息，存在很大的短视性，给市场经济带来很大的风险;我国预算会计报告所提供的会计信息较少，总预算会计之中没有提及整体政府财务报告，无法满足社会公众的需求;由于我国现阶段政府的收付实现制核算形式较为单一，使很多政府财务报告的核实业务不能被真实地反映，导致政府缺乏公众监督，越来越多的腐败问题也随之而来等等问题，鉴于此，完善改革我国的政府会计制度势在必行。
政府会计制度改革是顺应新形势变化，代表着政府转变工作理念，接受公众监督的一种态度的真实反映，是加强国家治理体系和治理能力的重要基础，对提高财政资金的使用效益，提高公共产品和公共服务的质量，增强政府的责任意识，提高政府的服务水平有着重大而深远的意义。高校作为其中重要的一员，必须主动响应和认真对待这次会计政策改革。
二、高校会计制度与新政府会计制度的不同之处
截止到2019年1月1日，高校执行的是2013年12月30日发布的《高等学校会计制度》（财会{2013}30号），该制度与新政府会计制度相比有许多不同之处。
高校会计制度采用的是以收付实现制为核算基础的核算模式，而政府会计制度采用的是以权责发生制为核算基础的财务会计核算模式和以收付实现制为核算基础的预算会计核算模式并存的“双基础”核算模式;高校会计制度下是财务会计功能，而政府会计下是预算会计和财务会计构成的“双功能”;高校会计制度会计主体编制的是以收付实现制为基础的决算报告，而政府会计主体编制的是以收付实现制为基础的以预算会计核算生成的数据为准的决算报告和以权责发生制为基础的以财务会计核算生成的数据为准的财务报告的“双报告”
高校会计制度共有5类要素，即资产、负债、净资产、收入和支出。新政府会计制度创建了“5+3”会计要素的模式，其中财务会计要素有5类，即资产、负债、净资产、收入和费用，预算会计要素有3类，即预算收入、预算支出和预算结余。
高校会计制度下，财务报表主要包括资产负债表、收入支出表、财政补助收入支出表等会计报表及附注。新政府会计制度实行双报告，即财务会计报告和预算会计报告，其中财务会计报告包括资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表及报表附注，预算会计报告包括预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表。
新政府会计制度对基建的账务管理有新的规定，原来高校会计制度中规定，基建需要单独建账，并按基建会计制度进行会计核算，期末并入单位“大账”。但在新的政府会计制度中明确规定，取消基建单独建账，统一会计核算。
三、政府会计制度对高校财务管理的促进
在新政府会计制度下，财务会计和预算会计适度分离又相互衔接，这种双体系模式，解决了收付实现制下财务会计的支出数与国库支付系统中支出数难以一致的问题，它能更准确的反映高校的预算收支情况，同时提高高校财务管理水平。
在新政府会计制度下，计提折旧和摊销有了新的规定，对财务会计按权责发生制进行核算，对当期发生的各项支付活动加以区分，“费用”和“成本”按照配比原则进行准确的归集，能准确的反映高校的教学成本。绩效评价中一个很重要的指标就是成本，成本准确核算，有利于健全和完善政府绩效考评体系。
在新政府会计制度下，政府资产的核算范围被扩大了，同时，对固定资产按期计提折旧，对无形资产在会计期间内进行摊销，使得高校的各类资产的价值能在会计期间进行合理的归集，有利于高校对国有资产进行合理的配置和加强管理。
在新政府会计制度下，“双报告”体系，能更准确的反映高校实际的资产负债情况和预算执行信息，对高校决策者提供了更有价值的信息，有助于更加科学、合理的提高高校管理质量。
四、新政府会计制度下高校财务管理面临的挑战
（一）高校财务工作人员面临的挑战
新政府会计制度下，采用了“5+3”的会计要素模式，这一要素模式细化了会计科目体系和核算办法中的收入与支出等科目，内容非常复杂，而且容易混淆，增加了财务人员的操作难度和核算难度，同时，新政府会计制度采用“双基础”核算模式，大大地增加了财务工作人员的工作量。这次改革的范围之广之深、内容之多之复杂，对于已经适应收付实现制的高校财务工作人员来说，对其业务能力、责任感等综合素养是一种挑战。
（二）高校财务管理面临的挑战
新政府会计制度引入权责发生制，目的是为了合理科学地按照配比原则核算当期费用支出，进行成本核算，但在高校会计制度下，资产管理运行效率低，管理意识淡薄，高校只重视“收支管理”，不重视“资产负债、成本费用和預算收支等全面管理”，转变高校会计制度下的这种财务管理理念，这是高校面临的一个巨大的挑战。
五、高校采取的积极应对措施
（一）高校成立专项领导小组
这次改革是国家层面的政策制度改革，涉及到学校各个部门，财务部门是政策落实的主要部门，学校要高度重视。为了顺利开展工作，学校需要成立领导小组，相关职能部门领导作为成员。小组要定期学习交流，定期开展研讨会，探讨解决问题的办法，从而使各部门配合好财务部门有条不紊地做好这次政府会计制度的衔接和改革工作。
（二）提升财务工作人员综合素质
比起高校会计制度，新政府会计制度内容复杂，涉及面广，加上制度新出台，准则往往比较宏观笼统，操作上不能一一明确。必须加强财务工作人员的培训、学习，以全面深入地掌握新制度的内容和精髓，转变旧的财务思想理念，理论联系实际，从而提高综合素质。
（三）完善学校财务信息化软硬件建设
信息化技术高度发达的时代，财务软件作为政府会计制度实施的有效载体，既能满足政府会计制度下高校财务工作信息化的实际要求，又能大大减轻财务工作人员的工作量，降低工作中的错误率，高校要结合实际发展状况和新制度的要求，对财务软件进行优化升级，扩充管理模块，增加自动生成等功能。
六、结语
时代在发展，新政府会计制度的改革成为必然趋势，高校作为公共财政的重要组成部分，必须要转变传统的财务管理理念，结合本校发展的实际情况，以实际行动积极响应这次改革，只有这样才能提升国家财政管理能力，保障财政信息的透明度，实现与国际接轨。
（作者单位：云南开放大学 计划财务与资产管理处）
