社会组织在法治社会建设中的功能与作用实现路径研究

    张君艳

     摘要：随着我国法治社会建设进程推进，社会治理领域要不断提高法治化水平。由于社会组织具有的独特优势，可以承接部分社会治理功能，在国家治理体系中处于重要地位。本文基于社会组织在推进法治社会建设进程中显示出的积极作用，阐述了我国社会组织在公众参与、功能定位、资金来源、自我管理等方面处于的困境，并从外部环境、管理与服务体制、融资渠道、监督和制约等几个方面提出积极对策。

     关键词：社会组织;法治社会建设;社会治理

    

    十八届四中全会报告中指出“法治社会建设要多层次多领域依法治理。要充分发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益等方面的机制和制度化渠道。”这一新观点、新要求、新部署再次说明社会组织作为社会多元化治理的重要主体之一，以其独有的优势在承接政府部分社会管理职能方面体现出了不可替代的积极作用，是提高社会治理法治化水平的重要组织形式，是推进法治社会建设进程的重要力量。推进法治社会建设必须要激发社会组织活力。

    一、 激发社会组织活力在推进法治社会建设进程中的积极作用

    实践证明，政府必须将一部分社会管理的职能交由社会进行自我管理，才能充分发挥社会的自我调节功能，实现政府的有效治理，提高社会治理水平。社会组织植根于社会，这是其他社会治理主体不可比拟的优势，能够补充政府的职能不足，有利于政府实现有效治理，是推进法治社会建设的一支重要力量。

    第一，激发社会组织活力有利于优化公共服务供给，维护公共利益。党的十八届三中全会以来，我国一直大力支持和发展志愿服务组织。为充分发挥在机制、资源、人才等方面的优势，社会组织在社会公共服务活动中，可通过多种方式，如，委托、协议、参与招标、合作外包等，协助政府部门开展行业调查、决策咨询以及政策制订等活动。在这些公共活动中，以服务为宗旨，社会组织独立提供公共服务，也可以与政府联合提供服务，这样就与政府直接提供的公共服务形成了优势互补，在促进社会治理水平提高方面产生了更加积极的作用，也更有利于优化公共服务供给，有效维护公共利益。

    第二，激发社会组织活力有利于畅通参与社会事务渠道，形成化解社会矛盾的多种机制。目前，我国处于全面深化改革、社会转型的关键时期。因此，对于凸显的社会矛盾要着力进行疏导，以维护社会稳定为原则，要充分发挥社会组织在加快法治建设进程、维护社会秩序方面的积极作用。首先，社会组织根植于社会，它的产生、发展都离不开民间社会。社会组织的优势在于贴近公众，在民众与政府之间架起一座沟通的桥梁，能够反映不同群体利益诉求。其次，社会组织具有民间性、草根性、广泛性等特点，可以快速、有效、直接地了解民情表达民意。对于不同群体利益的整合与协调，社会组织可以通过自身的工作方式和运行机制来推进，通过组织化、制度化的表达方式推动公众行为规范有序。社会组织对于外部客观环境的突然变化，可以快速应对，反映相关利益诉求，并且能够采取积极的态度和方法来参与社会事务，有效解决问题和化解矛盾。最后，社会组织的蓬勃发展为公民提供了参与社会治理的平台，有利于公民行使国家权力监督权，使得公共政策的制定和执行更加科学合理有效。这一点对于建设法治政府和服务型政府尤其重要。

    第三，激发社会组织活力有利于维护社会秩序和社会公正。由于社会组织能够与政府优势互补，它为公众参会社会治理提供了广阔的空间与平台。因此可以依靠民间力量解决民间矛盾、化解民间纠纷，创新有效预防机制和化解社会矛盾机制，最大程度上的发挥社会组织在化解民间纠纷、协调各方利益等方面的重要作用，赢得公众和政府的认同和支持，真正做到社会组织能够反映公众问题、化解社会矛盾、保障公众权益。社会组织的发展能够最大限度的增加和谐因素，确保社会安定有序。

    二、我国社会组织的发展在推进法治社会建设进程中面临的困境

    改革开放以来，特别是经过近10余年的发展，我国社会组织已经逐渐走出了起步阶段，开始进入一个相对成熟和稳步发展的新阶段。我国社会组织在服务民生、表达民意、促进经济发展、创新社会管理、推动法治社会建设等方面发挥了重要的作用。但是，发展总体上仍处于初级阶段，发展水平和活力亟待提高。

    （一）公众参与度低，公共服务职能转移缺乏监督与反馈

    社会组织的成立和发展更是为了更好的传递公共服务，提升公众的幸福指数。从目前的发展来看，公众对这一认识还不充分、参与热情并不高，更缺少对于公共服务的监督和回馈。原因在于，一方面，社会组织由于自身能力和专业化程度不同能够提供的服务范围小，涉及到的群体覆盖面并不广，导致公众参与度低。另一方面，公众缺乏向社会组织或职能转出的政府部门表达服务诉求与服务评价的机制。这一机制其实是畅通了服务信息回馈的渠道，它可以使政府和社会组织及时准确的掌握服务对象的诉求。但是，由于这种服务信息回馈渠道的缺乏，大大削弱了公众对社会组织服务质量的监督与评价能力。

    （二）功能定位不明确，社会组织缺乏应有的独立性

    我国的社会组织按照是否在民政部门登记注册可分为三类：第一类是诸如社会团体、基金会、非营利组织等依照社会组织管理法律法规在民政部门登记注册的社会组织。政府对这类社会组织实行严格的“双重管理”体制。第二类是诸如行业协会、社区组织、单位挂靠社团、宗教社团、海外在华资助组织、海外在华商会等没有在民政部门登记注册、由个人自愿发起并主要靠社会组织自身运作等社会组织。民政部门因这类社会组织无法找到挂靠单位和业务主管单位而不予以注册。第三类是诸如中央、国务院民政部及各级党委和政府根据上级指示或工作需要鼓励成立的不需要再民政部门登记注册而被视为合法的社会组织。政府主管部门对于这类社会组织要给予指导和监督，使得其开展工作。因此，我国社会组织从成立开始，其功能定位就是不明确的。一定程度上讲，它缺乏应有的独立性，只是从属于各级政府部门的辅助性组织

    （三）资金来源单一，社会组织发展资金短缺

    我国社会组织资金来源渠道单一，资金短缺的问题更为突出。其一，由于信息不对称、缺乏监督，我国屡屡曝光公益组织、民间捐款使用严重浪费、有失信誉等事件，如郭美美事件引发了我国红十字危机，令慈善类社会组织诚信度不断降低，导致公众对社会组织特别是慈善类组织失去信任，民间捐款不断降低。其二，我国社会保障体系尚不完善，社会保障资金匮乏，无法为社会组织提供必要的支撑。我国社会组织发展所需资金来源主要是自筹资金、社会捐赠、服务收费，而由于我国社会公民意识、公益慈善意识、社会责任感较为薄弱，再加上社会组织影响力不足，政府只是给予有限支持，令我国社会组织容易陷入资金不足的困境，难以真正发挥其本应具有的社会作用。因此我国社会组织的发展亟需政府的鼓励和大力支持。

    （四）监管不到位，社会组织自律机制不健全

    第一，部分社会组织没有主管部门及挂靠单位对其进行监管，其自身又不具备法律意识，没有经过有关部门的批准而擅自组织活动，甚至包括一些非法活动，破坏了社会的和谐稳定。第二，部分社会组织的财务管理制度、人员录用制度、工作职能履行制度都存在管理混乱的问题。诸如，一些社会组织工作人员素质参差不齐，让不法分子钻了空子，进行非法活动、封建迷信等活动。这主要是因为我国缺少促进社会组织良性发展的法律制度层面的规范和制约，对于社会组织的内外监督动力和依据不足，令社会组织在监管上存在较多漏洞，不利于社会组织发挥其正能量。

    三、法治社会建设中激发社会组织活力的对策建议

    （一）营造良好的社会组织发展的外部氛围

    整个社会应当从外部环境着手，创造相对轻松的、包容的利于社会组织成长的客观环境。第一，逐步提高公众的公益意识和服务意识，积极鼓励和倡导社会组织协助政府发展公益事业。新闻媒体应当大力宣传公众对于社会服务的诉求，动员民众发扬民族传统美德，关注社会组织的发展动态。第二，积极营造有利于转变政府职能和发展社会组织的舆论氛围。可以通过多种搭建平台来宣传政策，发布信息和舆论监督，既增强公民意识，又逐步引导公众提高对社会组织的认可度和满意度。第三，通过报纸、电视等传统媒体进一步加大宣传力度，提高公众对社会组织的认知度。鼓励社会组织采取多种方式开展社区小组服务活动，吸引公众对社会组织的关注，更多的参与社会组织的服务项目。

    （二）建立科学的社会组织管理与服务体制

    第一，进一步规范对社会组织的登记与管理。首先，规范对社会组织的登记方式。当前我国社会组织登记管理体制改革有序推进。其次，要厘清社会组织与政府的关系，赋予社会组织应有的独立性和社会性，要减少行政干预，使社会组织自主选人、用人，避免社会组织过于严重的行政化倾向和依赖公共资源，提高社会组织独立运行能力。

    第二，做好社会组织的服务保障工作。为确保社会组织服务的专业化，政府部门可以考虑设立专门的督查小组，主要工作内容是组织和协调社会组织从业人员在职培训，并按时对其专业性进行评估，以不断提高社会组织服务工作的规范性和专业性。

    （三）拓宽社会组织的融资渠道

    社会组织要发展壮大就要具备充足的资金保障，社会组织必须要能够提升自身实力、不断强化组织的生存能力以及扩大自身影响力，拓展业务，能够吸引企业资本、民间资本，充分挖掘社会闲散资金，不断拓宽多元化筹资渠道以确保社会组织良性发展。第一，社会组织可以向社会公众提供适当的有偿服务，筹集部分资金作为组织运作的资金保障。第二，社会组织可以通过和企业合作获得稳定的资金支持，诸如采取企业冠名等方式提供服务项目。同时，政府需要加大专项资金投入，落实社会组织的税收优惠政策，特别是针对公益慈善类组织，应增加优惠税种，扩大优惠范围，提升优惠幅度，加以详细的界定和说明，增强可操作性，切实减缓社会组织运行费用。

    （四）规范对社会组织的监督和制约

    第一，建立社会组织评估等级机制。政府应组织相关专家、学者及社会组织工作人员制定社会组织评估标准，定期对社会组织的活动数量、人员专业化程度、提供服务的满意度等情况进行评估并对社会组织进行等级排名，及时监督社会组织的服务质量。第二，完善社会组织的信息公开制度。社会组织的登记和管理部门要定期在官网等平台定期公布社会组织的相关信息，包括公益服务信息、收费标准、服务情况、年检情况等，建立社会组织的诚信管理系统，令社会组织运行规范化。第三，加强社会公众对社会组织的监督。社会公众作为政府职能转移的受益者和社会服务的监督者，对于社会组织的监督能够提升公众对社会组织的认知度和认可度。同时，加强社会公众对社会组织的监督还应逐步建立健全第三方民间监督评估组织。第三方组织更加具有独立性和专业性，有利于实现对社会组织的有效监督，增强社会组织的公信力建设。

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