“非请示性公文”概念质疑
施发笔
摘 要：质疑“非请示性公文”概念，认为“非请示性公文”概念的内涵与外延均较为模糊，且可能引起党政公文处理中不解或误解，提出应当将其改称为“非请求性公文”，其外延包括“请示”、上行“意见”、请批“函”、“议案”等四個公文文种，这样概念清楚，所指明确，便于操作，有利于达到党政机关公文处理“科学化”的要求。
关键词：非请示性公文；请示性公文；非请求性公文
2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布、自2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）第十五条第四项规定：“请示应当一文一事，不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。”其中有一个关键性术语——“非请示性公文”，这是在公文处理规定中第一次出现的概念。
那么，什么是“非请示性公文”？
要弄清什么是“非请示性公文”，必须首先弄清什么是“请示性公文”，因为没有“请示性公文”也就没有“非请示性公文”。
“请示性公文”正式作为现代公文处理术语出自《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔2001〕1号）（以下简称《处理意见》）：“‘意见……作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。”
其实，在《处理意见》公布之前就曾有人提出过这一概念，如：“办理请示性公文是党委办公室的一项重要工作，……怎样才能办理好请示性公文？”[1]但从下文看，实际上指的就是“请示”这一文种，即“请示性公文”=“请示”。至于文中提到的“对在情况报告中夹带请示事项的来文，为了不误事，也可先按请示件来办，但应同时告来文单位就有关事项另外再专门报送请示”[2]则恰好说明，“情况报告中夹带请示事项的来文”是不规范的公文，当然不应给予其合法名称曰“请示性公文”。另一方面，从概念上看，该文混用了“请示件”与“请示性公文”这两个不同概念。
《中国共产党机关公文处理条例》（1996年5月3日，以下简称原《条例》）第十四条规定：“向上级机关请示问题，应当一文一事，不应当在非请示公文中夹带请示事项。”“非请示公文”指的是“请示”文种之外的公文，与“非请示性公文”一字之差，所指大不相同，因此，“非请示公文”≠“非请示性公文”。
那么，究竟什么是“非请示性公文”？
“请示”有普通名词与公文处理术语之分。《现代汉语词典》（商务印书馆）2012年6月第6版、2016年9月第7版均解释为：“ （向上级）请求指示：这件事须～上级后才能决定。”《现代汉语规范词典》（外语教学与研究出版社）2004年1月第1版、2010年3月第2版、2014年6月第3版均解释为：“① 请求上级指示 不能未经～，擅自作主。② 请求上级给予指示的书面报告。”比《现代汉语词典》多了个名词义项；《辞海》（上海辞书出版社，2010年8月第1版）解释为：“请求指示。多指向上级。如请示报告；请示上级。东轩主人《述异记·周土地》：‘周昼寝，梦车马舆从吏兵来谒，称本境土地祠迎候新官，并请示到任日期。”作为公文处理术语，新《条例》规定为：“请示。适用于向上级机关请求指示、批准事项。”仅比国务院《国家行政机关公文处理办法》（2001年1月1日起施行，以下简称原《办法》）的相应规定多加“事项”二字，基本内容相同。相比之下，作为公文处理术语要严格得多，确定“请示”为一个法定公文文种而不是一般的事务性文书，限定其主送机关为“上级机关”而不是上级领导个人，事项为“请求指示、批准”，理论上要求上级机关答复，体现出术语专门性、单义性、稳定性等特点。那么，“请示性公文”中的“请示”究竟是普通用语意义上的，还是公文处理术语意义上的呢？从有关表述上无法得出结论，同时至今也未见相关解释，可知“请示性公文”的内涵是很模糊的。
再从外延上看：
一、如果“请示”是公文处理术语意义上的，那么从逻辑上推理，“请示性公文”一定是上行文，不可能是下行文或平行文，而属于上行文的只有“请示”“报告”以及上行的“意见”三种。“请示”就是“请示”本身，不应称为“请示性公文”，因为当我们说甲具有乙事物性质即意味着乙不属于乙性事物，而是乙本身。所以“请示”，新《条例》规定：“报告。适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关的询问。”又特别规定，“不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。”“请示”与“报告”在事前与事后、请求与陈述、要求答复和不要求答复等方面区别非常明显、严格，国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》（1994年1月1日起施行）第四章第十九条规定：“‘报告中不得夹带请示事项。”国务院《国家行政机关公文处理办法》（2001年1月1日起施行）沿用之。可见报告不含“请示”性质。剩下的只有上行“意见”一个了。
新《条例》规定：“意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。”与原《办法》规定完全相同，与原《条例》仅“适用于”与“用于”字面上的一字之差。从对“意见”适用范围的规定上，并不能看出其“请示性”来，只是由于现行公文中存在请求“批转”的“意见”，这些“意见”往往带有“如无不妥，请批转各地执行”之类的尾语的缘故，这是其一。其二是上行文“意见”除上文所提（《处理意见》）“‘意见……作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理”外，还较详细地要求：“所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。上级机关应当对下级机关报送的‘意见作出处理或给予答复。”上级机关要么“作出处理”，要么“给予答复”，前者与“请示”或“请示性”无多大关系，正是基于后者，所以有“按请示性公文的程序和要求办理”之说，因为除“请示”外，其他上行文均没有“给予答复”的要求，加之“报请上级机关决定”字样，所以认为“意见”是“请示性公文”。
“性”作为词语后缀，“表示事物的某种性质或性能。”[3]“X性公文”是具有“X”某种性质公文的类聚，数量上需要两个以上。上行“意见”具有请示性质，但一个文种并不能形成“请示性公文”这个类概念，增加了理解的负担（“非请示性公文”更进一步地加重了理解的负担）。
二、如果“请示”是普通意义上的，则还应当讨论“议案”和“函”。“议案”并非严格意义上的上行文，因为“议案”“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”。“同级”就说明是平行文，但由于“人民代表大会或者人民代表大会常务委员会”是权力机关，所以作为被权力机关赋予行政权力的“人民政府”有时有必要向权力机关“提请审议事项”。“提请”即“提出并请求”（《现代汉语词典》第7版），因此，它带有“请求”性；另一个是“函”，因为它“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。“请求批准和答复审批事项”明明白白地点出了“函”的“请求”性质。“函”的主送机关与发文机关之间存在三种关系：一是主送机关比发文机关级别高，二是主送机关与发文机关同级，三是主送机关比发文机关级别低，但无论如何都是不相隶属的。所有的辭书均指明“请示”是“向上级”而发，“请求批准和答复审批事项”的“函”不是“向上级”，不相隶属的主送机关即使比发文机关级别高也不是“上级”。“议案”的“同级”规定也决定了它即使带有“请求”性也不是“请示性公文”。
综上可知，“请示”文种本身不宜称“请示性公文”，“请示性公文”以“请示”为参照，即“请示”在先，“请示性公文”在后。任意一个“X性”都不是“X”本身，都只是具备了“X”的某方面性质而不是全部，具备“X”全部性质的只能是“X”本身。能够称得上“请示性公文”的只有上行的“意见”一种，而一个文种构不成“请示性公文”这个类概念。既然“请示性公文”的概念无法成立，那么“非请示性公文”也便名存实亡。“非请示性公文”存在概念不清、指代不明的逻辑问题，建议修改为“非请求性公文”（“请求”当然只能是普通用语意义上的），其外延包括“请示”、上行“意见”、请批“函”、“议案”四个公文文种。据此，新《条例》的“请示应当一文一事，不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。”可修改为：“请示应当一文一事，不得在报告等非请求性公文中夹带请求事项。”这样，语意明确，逻辑严密，便于操作，有利于达到党政机关公文处理“科学化”的要求。
*注：本文系江苏高校优势学科建设工程资助项目成果（PAPD）；“十三五”江苏省重点建设学科建设工程资助项目成果；江苏高校品牌专业建设工程资助项目成果（TAPP）。
参考文献：
[1][2]林耀明.怎样办好请示性公文[J].秘书工作，1998（1）：19.
[3]吕叔湘.现代汉语八百词（增订本）[Z].商务印书馆，1999：586.
（作者单位：江苏警官学院基础课教研部；江苏警官学院警察文化研究中心 来稿日期：2017-10-19）
