档案机构的开放政府构件与策略研究

    周文泓+吴霜+耿越

    摘 要：对美国开放政府旗舰计划的内容与构件进行分析，旨在为中国档案机构推进开放政府建设提供借鉴和启示。本文对美国档案与文件署的十大开放政府旗舰计划项目进行文本分析与案例研究以探讨档案机构进行开放政府的构件分析，从中呈现其档案开放模式。由此，本文为我国提出相应策略，倡导从指导理念、资源开发、广泛协同、品牌建设以及必要的技术手段等方面设计和开展档案方面的开放政府建设。

    关键词：开放政府；档案管理；旗舰计划； NARA

    Abstract： Analyzing the contents and components of the Flagship Initiative of the US Open Government Plan. This paper aims to provide reference and enlightenment for the Chinese archives to promote the construction of open government. A more detailed study of the ten flagship Initiatives from the National Archives and Records Administration， as well as an analysis of the constituent elements and the archives open model presented. From the perspective of NARA open government flagship Initiatives model， China should design and carry out the open government construction of archives from the aspects of guiding ideology， resource development， extensive coordination， brand building and necessary technical means.

    Keywords：Open Government； Archives management； Flagship Initiative； NARA

    1 引言

    自20世紀80年代起，各国政府陆续开始了由传统的公共行政到公共治理的转型之路，政府的开放性成为衡量现代民主政府治理效果的重要指标。作为政府开放的重要窗口，档案机构掌握着政府核心信息资源，有必要参与并引领开放政府的建设，这成为档案领域研究与实践的重要议题，即如何在开放政府的框架下成为信息公开与数据开放的领导者、统筹者与执行者。

    由此，档案领域的研究者逐渐关注到开放政府驱动下的档案工作转型，研究主要从档案开放与政府信息公开切入，与当前涵盖数据治理的开放政府相比有一定的滞后性。在实践上，我国目前的开放政府建设从环境、政策、数据开放程度、门户建设等多方面还有诸多不足，档案领域的参与更是有限，但《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》已经呈现出档案事业对开放政府更多的关注，有待更多有序高效的行动投入。

    相比中国，美国国家档案与文件署（National Archives and Records Administration，下文简称NARA）有着更加成熟与系统的实践，自2010年制定与推行了一系列开放政府计划与举措，以旗舰计划（Flagship initiative）为主体品牌行动推进开放政府框架下的档案工作，旨在成为美国联邦开放政府的领导者，为如何在开放政府的框架下引领信息公开与数据开放起着全球范围内的示范作用。本文将对2016年发布的十大开放政府旗舰计划予以介绍，解析NARA开放政府建设的主要构件，并立足我国情境提出档案机构推进开放政府的策略。

    2 十大开放政府旗舰计划概览

    开放政府计划从2010年1.0版到2016年4.0版 ，旗舰计划就一直被安放在整个计划的中心部分，在开放政府计划1.0中，NARA便明确提出旗舰计划旨在鼓励用户线上参与、促进馆藏的利用，并发展社交媒体，即促进“线上档案馆”的发展。随着开放政府的深入与拓展，旗舰计划也从最初的4个方面演变到10个内容。最新版2016年的开放政府计划，以“通过创新促进访问”为主题，内含10个具体措施，具体如下：

    2.1 创新中心 （Innovation Hub）。创新中心作为NARA的智库和协作平台，旨在呈现出更多的创意。在首席创新官和创新中心主任的领导下，NARA工作人员和公众可以开展项目，利用内外部专业知识进行技术开发，促进对档案的访问利用，同时推动档案机构的工作创新。目前，创新中心已经开展了一系列的实践活动，包括为征集各方面专家人才观点而推出的“总统创新伙伴”计划，为便于公众上传档案资源到国家档案目录而开通扫描实验室，为鼓励用户参与标记和转录工作而进行的“公民档案仪表板”项目，为提高文件访问量而探索的试点（例如：设计开发OCR光学字符识别技术的试点，进而从档案图像中生成元数据），以及与维基百科合作举办实体维基展览会等。

    2.2 历史中心（History Hub）。历史中心是NARA回应公众问题的在线平台，同时为开放政府计划汇集了更多人才。一方面，历史中心提供讨论板、博客以及社区页面等工具，汇集一个社区，为公众提供前所未有的历史、专家和政府文件的访问方式。另一方面，作为一个让公众根据经验和兴趣分享信息、协同工作、寻找同志的平台，历史中心提高了公众参与度，为NARA提供了更多人才配备

    2.3 社交媒体战略（Social Media Strategy）。社交媒体战略以访问和透明度为工作核心，旨在实现档案共享，进而促进档案利用。该战略包括四大目标：讲好故事、深化参与、拓展用户群以及培养社交媒体团队。NARA通过注册博客、Flickr、YouTube以及Facebook等社交媒体账户，建立社区，一则鼓励员工使用社交媒体，贡献观点和档案工作故事，扩大影响力并深入吸引在线网友，二则可以发布最新社交媒体战略并接收公众反馈。这在共享档案信息的同时也提高了联邦政府的透明度。

    2.4 公民档案员（Citizen Archivist）。公民档案员是公众参与的实践形式之一，NARA希望创造性地利用公众参与的力量提高国家档案馆中档案的透明度，扩大众包活动，具体措施如下：（1）推动“公民档案员仪表板”（Citizen Archivist Dashboard）和“转录试点项目”（Transcription Pilot Project）等成功项目的创新，将其转移为在线目录。（2）推出了有着升级版标记功能的国家档案目录，利用国家档案目录应用编程接口（API），扩展公民档案员的众包工作。（3）公民档案员可以通过做标签、转录、历史中心、编辑文章等方式参与开放政府建设。（4）聘用社区管理人员，帮助档案机构围绕档案文件开发有吸引力的社区。

    2.5 用户参与形成的检索工具（User-Generated Finding Aids）。NARA整合以用户为中心的设计，并征求公众和机构工作人员的意见，致力于下一代检索工具的开发。一方面，这改变了以往单纯依靠员工创建检索工具来保存重要信息的情况，档案信息不再仅被禁锢于静态印刷或者电子文件中（比如PDF格式）。另一方面，用户在检索过程中生成的关键词可以让检索更加精准。例如第一次世界大战移动应用程序的开发就是NARA为重建数字环境中的检索工具而进行的工作。

    2.6 档案官网（Archives.gov）。档案官网是NARA的门户网站，是用户了解国家档案前沿的窗口，也是提升政府机构透明度与开放程度的重要工具，每年会吸引大约300万的访客。档案官网目前的网站建设有声有色，具体包括以下方面：（1）以用户为中心（User-Centered）。在网站的建设中，NARA贯彻用户中心的理念，根据用户的需求与反馈对网站进行评估设计。（2）数字化政府检索（DigitalGov Search）。网站通过分析用户的搜索趋势在页面中推出“推荐”一栏，同时用户可以筛选搜索结果，使档案查询更为快捷。（3）云管理。为了提升网页容量、提高网页灵活性，NARA将官网上的内容迁移到云主机中。（4）移动设备。由于手机用户的激增，NARA意识到手机成为获取其馆藏与信息重要的优先途径，故优先进行手机上的体验优化。

    2.7 国家档案馆目录（National Archives Catalog）。国家档案馆目录里包含了超过94%的国家档案馆文件，共计1090万份文件著录，包括文本文件、声音记录、运动图片、地图、静态图片、电子文件和文物等多种形式。目前NARA仍在致力于进行目录的系统优化，以期提高其线上阅读量与检索能力。同时，国家档案馆目录直接与作为众包项目的公民档案员挂钩，如著录、标签的公民档案员项目都需利用目录进行检索。

    2.8 外部标准（External Standards）。NARA正致力于向外部标准看齐，包括“资源描述与访问（RDA）”和“档案著录：内容标准（DACS）”，目前NARA提出采用RDA有关组织和人名的标准。采用外部标准，对公众来说有利于其通过国际标准和国家标准对NARA的数据更好地联系、整合以及重新利用，对机构来说促进对跨机构的合作更便捷的参与、发现以及访问。

    2.9 社交网络与档案背景（Social Networks and Archival Context （SNAC））。社交網络与档案背景是由Andrew Mellon基金会发起的项目，收集个人、家庭、组织的档案，为研究员提供对历史藏品便捷、综合的访问，同时也为一个支持对民众的档案进行收藏的合作项目提供平台，SNAC可以提升档案处理与著录的经济价值与质量，并应对历史档案的发现、定位和使用的挑战。使用民众档案时，SNAC也强调了对其信息的保护。

    2.10数字化（Digitization）。对所有档案文件进行数字化以促进其线上访问是NARA的战略计划之一。由于1200亿文本的纸张馆藏的庞大基数，NARA采用合作、众包、数字化实验室等多种方式进行数字化。同时由于数字化数量庞大，NARA根据员工及用户反映的优先需求创制了优先级清单，对需求更为迫切的档案文件优先数字化。目前NARA数字化的突出成就有两个代表：（1）一战APP。NARA利用馆藏一战的档案开发了一战百年纪念APP，教育工作者可以在一战的课程计划中使用该APP，博物馆也可以利用此APP以丰富的内容信息充实其展览活动。（2）1950年美国人口普查。NARA正在对1950年美国人口普查计数区的详细地图以及640万张图像进行数字化，使得公众在2022年数据解密时更便捷地获取1950年的普查数据。

    3 NARA十大开放政府旗舰计划的构件分析

    从作为智库的创新中心与历史中心、信息共享的社交媒体、进行资源储备的数字化，到实践应用的公民档案员，十大计划环环相扣、互为补充，从前期资源收集，到档案处理，再到实现开放利用，继续沿用“线上档案馆”建设的思想，充分抓住现有信息化工具，最大限度地发动民众力量，形成一条完整的开放线路，将理论性的开放政府落到实处。由此可看出，NARA的开放政府十大旗舰计划各有定位与分工，由不同构件形成了档案机构布局开放政府的模块，相互连接与推动而构成了开放政府的最佳实践体系，具体如下：

    图1 旗舰计划构件概览

    3.1 指导性构件——创新的理念与原则。创新作为一种指导理念，融合体现在NARA开放政府十大旗舰计划的方方面面，作为其具体载体的创新中心则属于十大旗舰计划的领导机构，在开放政府中发挥组织架构支持与理念指导的作用。创新中心在组织中贯彻创新文化，要求各部门与员工创新业务。例如，NARA通过聘请创新中心主任来领导开展创新工作，继续扩大公民创新活动并简化流程，鼓励高中和大学生以及退休人员一起开展扫描和转录项目，获取公民创新力量。再者，通过总统创新伙伴计划，NARA集合各行业专家的智慧，在理念上提供专业技术指导，以解决文件访问难题。此外，创新中心还通过探索开发试点，利用技术来大幅提高文件访问量。总之，从顶层设计上看，创新中心作为NARA开放政府十大旗舰计划的理念与领导机关，积极引领并促进了国家档案文件的开放与创新。