教育惩戒权的法理基础和立法审视
关键词 校园欺凌 惩戒权 治理
基金项目：云南省教育厅科学研究资金项目“云南省小学和初中防治校园欺凌的法制保障研究”（2019J1110）。
作者简介：唐书娟，云南师范大学文理学院讲师，研究方向：法学。
中图分类号：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.244
近年来，校园欺凌事件屡见报端。据教育部统计，2017年5至8月共上报68起校园欺凌事件。2018年前11个月，全国检察机关共批准逮捕的校园涉嫌欺凌和暴力犯罪案件2486件、3788人;提起公诉3494件、5468人，比2017年同期增长了50%以上。一、惩戒权的缺位是校园欺凌治理面临的突出问题
校园欺凌的频发跟处罚过于温和有关，有效治理校园欺凌，必须强化处罚力度。“没有惩罚的教育是不完整的教育，没有惩罚的教育是一种虚弱的教育、脆弱的教育、不负责任的教育。”然而，现实情况却是对学生的处罚不足，校园欺凌在《刑法》上不是一个罪名，且施暴者大多没有达到接受刑事处罚的年龄，无法移送司法机关处理，在治理过程中存在相当的难度。因此，要对校园欺凌进行有效防治，应该依赖学校和老师。教育惩戒权有多个主体，包括国家的教育行政管理机关、学校和教师。在以上主体中，教师是与学生日常接触最为频繁密切的一个群体，学生违纪行为是相对零散的，教师易于发现，对其惩戒是易于操作且效果良好。遗憾的是，目前我国教师惩戒权缺位是一个不争的事实，教师因为害怕承担责任对违纪学生批评教育了事，进而导致欺凌者更加有恃无恐。二、惩戒权的法理基础
对于惩戒权是否有明确的授权、是权力还是权利，众说纷纭，目前学界主要有以下观点：
一是行政权力说，学校虽然不是政府机关，但是我国教育法律法规有明确授权的情况下，学校成为行政法主体，具有管理学生的权力。例如《中华人民共和国教育法》第28条规定：“学校或其他教育机构有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分。”《中华人民共和国教师法》第8条第5款规定：“制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象。”教育部部门规章《中小学班主任工作规定》第16条规定：“班主任在日常教育教学管理中，有采取适当方式对学生进行批评教育的权利。”从这些规定可以看出，教师的惩戒权有明确的法律法规的授权，教师对学生违反法律法规、校纪校规的行为有制止和惩戒的权力。
二是准行政权力说，该观点认为学校与学生之间并不是严格意义上的行政关系。因为高校是事业单位，学校作为法律法规授权组织，不是国家行政机关，其属于行政机关之外的其他行政主体。因此，学校所行使的是准行政权，教师可以作为学校的执行者管理学生。
三是民事权利说，该观点认为学校、教师和学生之间是一种平等民事关系，教师对学生的管理是基于其职业性权利而存在的。教師对违规学生进行惩戒本身也是在向学生提供一种基本的教育形式。
四是折中说，该观点认为教师惩戒权既是权力也是权利，具有二元的双重性质。教师与学生之间不仅存在高校授权下的行政关系，还存在基于职业性权利而单独存在的民事关系。劳凯声教授在《变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题的研究》一书中指出：“惩戒权是教师权力的重要组成部分。顾名思义，惩戒权是教师依法对学生进行惩戒的权力！在一定程度上，它也是教师的一种权利。作为教师，有权对教育活动的整个过程施加某种影响和控制，有权做出职责范围内的专业性行为。这是教师的职业性权利之一，也是教育活动中教师必要的权力之一，是随着教师这一专业身份的获得而取得的。”
以上各种观点，笔者比较赞同第一种，行政法上被授权的组织指法律、法规和规章将某项或某方面的行政职权以法定的方式授予给除行政机关以外的组织以行使行政职权的。判断一个组织是否属于被授权组织，要从相应的法律法规中寻找法律依据，如果有法律依据，就属于被授权的组织，如果没有，那就不属于被授权组织，不具备行政主体资格。据此，学校在有教育法律法规明确授权的情况下，在法律法规规定的范围内（管理、惩戒学生等方面）具备行政主体的资格，教师是执行者。虽然我国现行法律里没有明确提出惩戒权的概念，但是惩戒权作为教育管理权的一部分，在法律法规授权范围内应该行使惩戒权，惩戒权既是权力也是义务，学校教师既不能滥用，也不能不用。三、对教育惩戒权的反思
目前关于教师惩戒权最为严重的问题是缺位，惩戒权是一项权力，是教师必须履行的职责，权力不能放弃。然而，现实情况是教师因害怕承担责任导致教师不愿或不敢使用惩戒权。教师惩戒权缺位是由以下原因导致的：
（一）缺乏细致完整的法律依据
教师惩戒权是教育管理权的一部分，在教育法律法规有明确授权。但是这些法律法规只是笼统地规定教师有管理学生的权力包括制止学生的违规行为、奖励和处分学生。教育部的部门规章和地方性法规并没有对惩戒权的定义、适用范围、实施惩戒权的主体、惩戒的方式、具体程序、惩戒的监督与救济机制等做出规定，没有形成细致完整的法律体系。因此，造成了一种困境：教师惩戒权力来源正当，但是权力行使无法可依导致权的无法实现。在无法可依的情况下行使惩戒权，一旦出现问题，教师的权益无法得到保障。
（二）社会舆论混淆了惩戒权和体罚
近年来，一些教师体罚学生的极端案例被报道出来出现了社会舆论一边倒的现象，社会对教师惩戒权宽容度变低，把惩戒和体罚混为一谈。无论是班主任令全班同学互抽耳光，还是因教师用书本砸学生导致学生骨折，抑或是老师让学生撑伞，这些行为并不是严格意义上的惩戒，而是体罚。特别是自上个世纪以来片面地引入西方的“快乐学习法”“爱的教育”和“鼓励学习法”，这些教育迎合了独生子女家庭的需求，一味姑息纵容、溺爱迁就的态度给学校教育带来了很大的冲击，一旦教师行使惩戒权发生安全问题，社会舆论和家长总会一边倒地对老师进行挞伐。再经过媒体宣传报道，更是加深了惩戒权的负面影响，甚至把惩戒权妖魔化，导致教师不愿管甚至不敢管学生。因此，在学生违纪甚至发生极其严重的校园欺凌事件时，教育惩戒权处于失语状态，对欺凌者无追究，对负有管理职责的教师也无追责。
（三）中小学教师考核体系过于单一
中小学教师特别是班主任的评价体系过于单一，以学生的考试成绩为主。学校忽视了对学生除学习以外的能力和素质的培养，只要所带班级的成绩进步了，这个老师就是好老师，至于学生的道德修养、身体素质等反而成了次要问题。
（四）教师法律意识淡薄
无规在前，失范必然在后。在法律规定不明确的情况下，教师对惩戒权的认识也导致其行为偏差：一是把体罚当做惩戒使用;二是放弃使用惩戒权，对学生的违纪行为听之任之。这两种极端做法都是在教师无法可依的情况下导致日常的管理行为出现偏差。四、教育惩戒权的立法思考
完善相关立法是教育惩戒权合理使用的前提条件。虽然我国的《义务教育法》《教师法》等法律法规授予学校和教师对学生的管理权，但是并没有明确提出“惩戒权”的概念，因此，建议对部分条文进行微调，把惩戒权明确地写入教育法律法规。在有上位法的一般性规定的情况下，教育部和各个地区可通过部门规章、地方性法规、地方政府规章的形式再进行细化，形成完整细致的法律体系。
（一）对惩戒权的内涵和外延做出明确界定
通过明确哪些行为属于惩戒、哪些行为不属于惩戒，把惩戒和体罚做出明确界定。一旦以法律的形式将二者的界限区分开来，学校和教师在行使惩戒权时就不易混淆，从而大大降低教师侵犯学生权益的风险。
（二）明确行使惩戒权的主体
应当对两个问题予以规制：一是哪些教育阶段的学校拥有惩戒权，笔者认为，幼儿园因其学生智力和身体的发育情况特殊不能拥有惩戒权，因而拥有惩戒权的学校应当涵盖小学、中学和大专院校。二是明确不同性质的学校和教师惩戒权资格问题。例如：除了公立学校，私立学校是否有惩戒权，除了具有正式编制的老师，实习教师和见习教师是否拥有惩戒权。
（三） 细化惩戒方式
应明确视学生违纪情节轻重可以采取的惩戒方式，欧美和我国台湾地区关于惩戒方式、范围等为我国的教育惩戒立法提供了有益的借鉴。在这些国家和地区，学生违纪按情节轻重会受到不同的处罚：一般违纪的处罚包括口头惩戒、联系家长、调整座位或班级、剥夺某种权限（例如不允许参加课外活动）、适当增加额外作业等;严重违纪的处罚包括体罚（英国规定某些情况下可以打手心和鞭打男生臀部）、停课、勒令转校、家长或监护人怠忽管教、开除、移送司法机关等。
（四）建立惩戒程序
教师行使惩戒权的基本程序应当包括前期学生违纪事实的认定、中期惩戒实施、后期的跟踪和心理辅导。违纪事实的认定应该遵循事实清楚，证据清晰的原则。实施惩戒的主体是教师和学校，教师享有对学生轻微的、影响不大的惩戒权，而把比较严重的惩戒权保留在学校或校长手中。执行惩戒后，应跟踪被惩戒学生的心理状态，发现异常，要及时进行心理辅导。
（五）完善权力监督机制
包括事前和事后的监督机制。事前的监督机制应规定教师行使惩戒权应当遵守的程序，例如在进行一般惩戒时应该有第三方教师监督。事后的监督机制是在学校设立申诉委员会，申诉委员会应由教育主管部门人员、学校教师、家长代表和学生代表组成。学生如果对惩戒不服，可以提请申诉，既能保障惩戒权的有效施行，又不致侵犯学生权益。五、结语
要使教师惩戒权在防治校园欺凌事件中发挥真正的作用，除了完善相关立法外，一是要加强对惩戒权的宣传;二是要逐渐改变我国以成绩作为衡量教师工作的主要标准的应试教育体制;三是加大对教师的法制教育。在尊重青少年的成长规律、身心健康的前提下合法、合理地使用教师惩戒权。
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