浅谈公共用公物致害国家赔偿制度的构建
关键词 公共用公物致害 法律保护 国家赔偿
作者简介：麦雅诗，暨南大学法学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.254
随着我国公共用公物致害案件数量增加和公众维权意识的提升，公共用公物致害的问题引起了学界的关注。当发生公共用公物致害事件时，受害人救济的途径之一就是国家赔偿。在我国司法实践中，公共用公物致害一般通过民事诉讼走民事赔偿解决的，但公共用公物是“公法”属性的物，对其权利的救济应当寻求行政救济途径，究其原因就在于公共用公物致害没有被纳入国家赔偿。一、公共用公物致害法律保护现状
在当前的法律体系下，对公共用公物致害的救济主要规定有《民法通则》第一百二十六条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条和《侵权责任法》第八十五条和八十六条。从现行的法律规定来看，这种依赖于民事救济的做法主要有以下两个缺陷：
第一， 适用范围的局限性。现有规定并不能涵盖公共用公物的全部范围，仅规定了建（构）筑物及建筑物上的搁置物、悬挂物发生坠落或者建（构）筑物发生坍塌造成的损害可以通过以上法律进行救济。但公共用公物的外延广阔包含但不限于有形的建（构）筑物，甚至还包括一些无形的公物。故现有的规定不能对所有的公共用公物致害均适用，实践中仍然会出现无法可依的情形。
第二，以民法形式规定国家所有的公共用公物的赔偿责任不妥。我国的法律体系明确区分了公法体系和私法体系，具体在赔偿制度上也划分为国家赔偿和民事赔偿，划分的标准就在于行为所造成损害是否是國家基于其公共服务和管理职能实施的。对于公共用公物，上述条文都没有区分建（构）筑物的所有权人是公有还是私有，将公共用公物和私人财产混淆在一起进行规定。国家提供公共用公物是基于其公共服务职能，国家所有的公共用公物就具备了完全的公法上要素，通过民法的形式规定国家作为赔偿主体对国家所有的公共用公物致害进行赔偿，并不符合我国现下公私法划分的法律体系的要求。公共用公物的利用本身就具有特殊性，不像私人财产是可以排除他人使用的，现行的民事救济制度并没有突出公共用公物救济的特殊性。
公共用公物一词本身就不是一个法律术语上的概念，我国《国家赔偿法》并没有对公共用公物致害的相关规定，即公共用公物致害并没有被纳入到国家赔偿的范畴。在上个世纪90年代我国的《国家赔偿法》就出台实施了，在当时，针对公共用公物致害的问题学界关注的焦点在于国有公共设施致害赔偿，全国人大法工委副主任胡康生对该问题的回应是：“关于邮电、医院等国有企业、事业单位，桥梁、道路等国有公共设施，因设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照民法通则等有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”由此可以看出两个问题：一是判断是否属于国家赔偿范围的标准在于“行使职权的合法性”;二是将设置和管理欠缺发生的赔偿问题明确排除在外。这样的解释其实内容上是矛盾的，因为国有公共设施的设置主体和管理主体是国家，国家对这些公共设施的设置和管理就是一种行使职权的行为，既然属于一种行使职权的行为，但是却被排除在国家赔偿范围之外，从逻辑上来说是矛盾的。《国家赔偿法》出台于1995年，当时的国家治理观念仍是注重“权力”，强调国家从上到下的治理观念，现代行政法学的一些权利本位观念还没有得到学界和社会的重视。到了2010年《国家赔偿法》修改时，虽然对国家赔偿的范围进一步放宽了，但对公共用公物致害仍然没有规定。目前看来，我国公共用公物致害的问题在国家赔偿法上仍然存在着法律上的空白。二、公共用公物致害纳入国家赔偿的必要性
（一）公共用公物致害不应当适用民事赔偿
在公共用公物利用关系中，公众是公共用公物的权利主体，而行政机关是义务主体，这并不是一种双方平等的民事主体关系，行政机关对公共用公物利用的行政管理权是一种公权力，行政机关行使的是公权力职能却以私主体的身份参与民事诉讼是不符合法理的，故而对公共用公物致害不应当适用民事法律规范进行救济。
（二）公共用公物的性质决定应当将公共用公物致害纳入国家赔偿
我们一直强调公共用公物是“公法”性质的物，其基本特征也是受公法支配，利用人是作为行政相对人对公共用公物进行利用的，因此公共用公物致害应当纳入到国家赔偿范围中。
（三）将公共用公物致害纳入国家赔偿更利于保障公众的合法权益
国家赔偿的保障性是强于民事赔偿的，因为国家赔偿的赔偿费用最终来源于国库，故不会出现民事赔偿中赔偿主体无力赔偿的问题。公众对公共用公物的利用是一种基本权利也是一项人权，通过国家赔偿进行救济更利于保障公众的基本权利。三、域外公物致害救济情况
关于公共用公物致害的赔偿责任问题，英美法系国家适用普通民事侵权赔偿规则，[1]大陆法系国家则是建立了一套国家赔偿制度，对公共用公物致害适用国家赔偿。以德国、日本为例，德国《国家赔偿法》第1条规定：“国家对其因技术性设施和故障所产生的侵权行为，应该负赔偿责任;因违反对街道、土地、领水、违章建筑物的交通安全义务所造成的损害，国家应负赔偿责任。”德国对公共用公物致害由国家赔偿，对于国家赔偿责任的构成则是贯彻了无过错原则。[2]日本《国家赔偿法》第2条规定：“因道路、河川、或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”该条实际上是对公有公共设施致害责任的规定，公有公共设施属于公共用公物的一种，因此可以说日本对公共用公物致害的赔偿责任适用国家赔偿，且其归责要件是以无过错责任原则为主的相对无过错责任原则。
四、我国公共用公物致害国家赔偿制度构建
（一）公共用公物致害国家赔偿的构成要件
1.公共用公物的设置或者管理有瑕疵。这里的设置或管理有瑕疵应当包括两方面的内容：一是公共用公物因设置或管理不当产生的瑕疵造成的侵害，公共用公物本身设置上存在瑕疵指的是在公共用公物建设过程中存在缺陷，例如桥梁在建成之前就存在瑕疵，竣工后在正常使用的状态下坍塌等。而管理上的瑕疵则是指公共用公物投入使用后，因公物管理机关日常维护行为存在瑕疵而导致危险结果发生，例如城市道路行政主管部门因没有尽责巡查而发生交通事故等。二是公共用公物的行政管理机关的不当行为产生的侵权，该种类型也就是当下国家赔偿法规定的典型的行政机关的不当违法行为。
2.受害人的人身、财产等合法权益受到损害。
3.受害人所遭受的损害于公共用公物的设置和管理行为有因果关系，也就是说，公共用公物的利用人在利用公共用公物的过程中，因为行政机关的设置或者管理的行为存在不当而导致了人身财产损害。
（二）公共用公物致害国家赔偿的范围
我们不能认为对于公共用公物致害的国家赔偿范围应当囊括所有的公共用公物致害情形，因为在当下，我国公共用公物的提供者和所有者存在着多元化的情况，所以，对于公共用公物致害的国家赔偿范围我们也要注意分清情况。
1.行政机关是公共用公物的行政管理机关，对公共用公物的利用具有管理和维护的义务，基于公共用公物的行政管理职能行使行政管理权的行政行为造成利用人合法权益受损的，无论其所有权人是公有还有私有，应当纳入国家赔偿的范围。
2.当公共用公物是国家所有且是由行政机关直接行使管理权的情况下，公共用公物的利用人与行政机关之间就是一种行政关系，故公有公共用公物致害应当适用国家赔偿法。
3.当公共用公物是私有的，或者公共用公物的提供者是具有经营性质的（如行政机关特许企事业单位经营某一类公共服务的），其所有人或者提供人有管理公共用公物的职责，此时公共用公物的利用人与所有人或者提供人形成的是一种民事赔偿范围，适用民事法规规范，例如邮局、铁路公司在经营过程中损害了利用人的合法权益等行为。在这种情况下，因为行政机关对所有公共用公物都具有广义上的管理权，我们可以考虑国家作为后盾力量对公共用公物在一定范围内承担补充责任，例如行政机关存在对公共用公物的提供者和所有者疏忽管理等行为。
（三）公共用公物国家赔偿的歸责原则
我国国家赔偿目前实行的违法原则，但是在公共用公物致害方面，公共用公物致害的结果并不一定以行政机关的绝对违法、过错为前提条件。为了更好地应对公共用公物致害的不同情况，应当采用以无过错责任原则为主，多种归责原则结合的方式。采用无过错责任原则的理由有两个：一是公共用公物设置或者管理存在瑕疵而导致的危害并不一定是源于违法行为，还存在着受公共用公物建设当时的科学技术水平限制，行政机关已经尽到了一定的义务但仍然存在瑕疵的情形。二是从适用上来说，行政机关作为一个集合、一个组织，很难去衡量一个“组织”的主观心理状态是否存在过错。
参考文献：
[1]马怀德主编.完善国家赔偿众法基本问题研究[M].北京：法律出版社，2008年版.
[2]马怀德主编.国家赔偿问题研究[M].北京：法律出版社，2006年版.
