发展中的中国管制刑
刘璇
摘要：“管制”是中国刑罚五种主刑中的一种，“管制”刑作为一个独立的刑种是我国的独创，利于改造罪犯，促进社会和谐。然而客观而言，管制刑制度仍存在不完善之处，因此亦导致法学界尚存管制刑存废之争。本文将总结管制刑在我国《刑法》中的规定以及司法实践中的适用情况，同时将管制刑与外国限制自由刑作横向比较。在现行刑罚框架下总结我国司法实践经验并借鉴国外法律规定，提出对我国管制制度加以完善的建议，以期发挥管制刑的优越性，顺应刑罚轻刑化发展方向。
关键词：管制;限制自由刑;社区矫正机构;轻刑化
中图分类号：D924文献标识码：A ? 文章编号：1003-2177（2021）07-0043-05
1管制（刑）概述[1]
1.1概念及内容
根据我国《刑法》第十八条可知，管制刑是指不剥夺犯罪分子的人身自由，采用限制犯罪分子人身自由，依法实行社区矫正的刑罚方法。管制的期限为三个月以上二年以下，数罪并罚不可超过三年。管制的刑期，从判决执行之日起计算;判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期二日。判处管制，可以根据犯罪情况，同时下达禁止令，对犯罪分子的活动及活动场所、接触人员进行限制。倘若违反禁止令的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条规定，被依法执行管制的人，有违反法律法规或者国务院有关部门的监督管理规定的行为，处五日以上十日以下行政拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。
《刑法》第三十九条被管制罪犯的权利和义务做了规定：被判处管制的犯罪分子，在执行期间，应当遵守法律、行政法规，服从监督;未经执行机关批准，严格限制其政治自由;按照执行机关（社区矫正机构）的规定报告自己的活动情况;遵守执行机关关于会客的规定;管控其活动范围。对于被判处管制的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬。被判处管制的犯罪分子，管制期满，执行机关应即向本人及其所在单位（或学校）或者居住地的群众宣布解除对其管制。
1.2特征
对比其他四种主刑，管制的处罚力度显然较轻，被判处此刑的犯罪分子可免受牢狱之灾，仍然可以面向社会接触群众。对罪犯的自由的限制主要表现在限制其政治自由、外出自由和迁居自由。
（1）罪犯可在劳动中充分实现自己的价值。管制是我国《刑法》中唯一允许罪犯在劳动中同工同酬的刑罚，罪犯在管制执行期间可以同时为自己、家庭和社会创造价值。劳动价值是由人类自身机体所产生的，是人的劳动能力的价值之体现，是由人在劳动过程中所表现出来的。除了通过在劳动中同工同酬获得物质层面的价值，罪犯也可以在社会劳动中收获珍贵的利于其改造的精神价值。
（2）采用限制罪犯人身自由的刑罚方法。管制是中国独创的限制自由刑，拘役、有期徒刑、无期徒刑均剥夺了犯罪分子的自由。被判处管制的犯罪分子不必关押，但作为刑罚，仍要限制其自由：要遵守禁止令、服从社区矫正和监督约束;限制政治自由、外出经商和迁居的自由。
（3）采用开放刑刑罚。被判处管制的犯罪分子尚在社会中，不隔绝外界信息、不中断与外界的交往，仍生活在社区中、家庭里，扮演着自己的社会成员角色。
1.3作用
管制刑作为我国刑法独创的刑种，在创制之处符合国情和实际需要，发挥过重要作用。如今《中华人民共和国刑法》分则中在危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪中都有适用管制的条文。适用管制，即是将罪行轻微的犯罪分子不予关押，而是放在群众生活环境中监督管理和教育改造。有些十分积极的作用：（1）可以减少集中关押的人数，减轻司法负担、降低司法成本;（2）通过工作单位或社区矫正机构的对罪犯进行教育改造，有利于实现行刑的社会化，利于在感化中帮助罪犯融入社会;（3）不影響犯罪分子正常的工作、学习与生活，有利于家庭稳定和社会和谐;（4）管制刑的体现轻刑化的时代要求，实质上有利于罪犯改造的同时体现了人道主义精神。
2中国管制刑的发端及现状
2.1中国创造“管制”之刑的发端
中国管制刑最早见于新民主主义革命时期：抗日战争时期的《修正淮海区审理司法案件暂行办法》中将“管束”规定为五种主刑之一，因其采取的是服公役、不关押的刑罚方式，我们认为其是管制刑的发端。在新中国成立后不久，司法机关继续采用这种不关押的方法，运用也更加广泛。在一些中央文件，如《中央公安部关于新区匪特暴乱抢粮情况的综合报告》《中央公安部关于处理女犯、少年犯及老年犯的指示》中，都规定了管制的有关问题。在一些地区也有相关法规对管制做了规定，如《华东军政委员会关于管制反革命分子试行办法》《中南区反动党团特务及其他反革命分子登记条例》。值得一提的是《中华人民共和国惩治贪污条例》，其中规定对某些贪污分子可以适用管制。《管制反革命分子暂行办法》规定使用管制的范围是“历史上有罪恶，解放后既无悔改表现或悔改证明，又无现行的反革命活动，虽须给以一定的惩罚，但其罪恶程度上不须逮捕判刑”的“历史反革命分子”。
在1956年之前，管制既是一种刑罚方法，又是公安机关采用的行政强制措施，社会主义改造基本完成、社会秩序更加安定后，管制的性质才开始明确化。1956年11月16日全国人大常委会第五十一次会议决定：今后对反革命分子和其他犯罪分子的管制，一律由人民法院依法判决，交由公安机关执行，明确管制仅作为一种刑罚方式。在我国1979年刑法典制定以前，管制刑适用的范围比较明确：一类是贪污、盗窃、诈骗、流氓等普通刑事犯罪分子;一类是反革命分子。且“一律由人民法院依法判决，交由公安机关执行”。实践中执行机关一般是由公安派出所执行，农村地区也存在由乡级政府部门执行，同时也依靠人民群众对犯罪分子进行监督教育。
2.2中国现行刑法中各章规定的管制刑数量及分析
1979年刑法中只有少部分罪名适用管制，在危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、渎职罪中无一罪名可以被判处管制刑。当时刑法分则共128个罪名，仅22个罪名可以适用管制刑，占比约百分之十七。
我国现行《刑法》中把“管制”作为轻刑而适用于罪行轻微的罪犯，主要涉及共同犯罪中的其他参加人员、举动犯（煽动、教唆性质的犯罪;参加恐怖活动组织罪之参加行为;传授犯罪方法等）、资助犯罪、持有犯罪等构成犯罪但不必关押的罪犯。根据《刑法修正案（十一）》修订后的刑法分则十章中，仅渎职罪和军人违反职责罪中，没有规定管制刑;在危害国家安全罪中，有8项罪名中规定了管制刑，并且都与“剥夺政治权利”这一附加刑呈选择关系。危害公共安全罪中，有12项罪名规定了管制刑，其中《刑法修正案（十一）》增加的“妨害公共交通工具安全行驶罪”“重大安全事故罪”都规定了管制刑。由此可以看出限制自由刑在我国刑罚中的适用趋势。破坏社会主义市场经济秩序罪中91个条文中，只有13个罪可能判处管制刑。在侵犯公民人身权利、民主权利罪中，有12个罪可能被判处管制刑。侵犯财产罪中，有8个罪可判处管制刑。妨害社会管理秩序罪中，其中第一章，扰乱公共秩序罪中共有49个条文，有38个罪名可被判处管制刑;共76个罪名涉及管制刑。危害国防利益罪中，有八个罪名涉及管制刑。在贪污贿赂罪中，犯贪污罪、受贿罪、介绍贿赂罪、贪污收礼罪，如果情节较重，在提起公诉前如实供述罪行、真诚悔罪、积极退脏，避免、减少损害结果的发生的，可能适用管制。
2.3中国近年司法实践中适用管制的判决数量统计
有人对河南省各级人民法院在1984年和1985年所做的判决予以统计，得出其中判处管制的只占0.76%，1998年至2002年苏州市管制刑共仅适用47例。统计笔者统计了2008年至2020年吉林省、江苏省、安徽省各级人民法院发出的裁判文书中判处管制刑数量的变化情况（见图1）。首先可以看出近年来管制刑的适用相比从前有所增长。其次，可以看到在2013年以前各地对管制刑的适用寥寥无几，而在2014年管制刑适用数量陡然上升，随后又呈现平稳下降趋势。虽没有明显规律可循，但大致可以看出因《中国人民共和国刑法修正案（八）》的颁布，司法实践中对管制刑的适用有一个“大胆”的过程，但可能又由于“社区矫正机构”等管制刑相关制度与设施的不完善，导致其适用受限。
2.4中国管制执行机构的设置和执行情况
自《刑法修正案（八）》颁布，社区矫正实践逐步推进，全国绝大部分司法局单独设立了社区矫正工作机构。然而，这些机构的编制、职级和职能基本都没有改变，仅仅是在原机构基础上变换了名称（2）。以浙江省为例，浙江省台州市司法局基于基层司法所人员配备缺失、职能分工不明确，人员专业素质和实践能力薄弱，而基层司法所执法工作任务繁重。出现了工作能力不足和效率低下等状况。实践中的“社区矫正机构”执法效果弱，也不具有相对独立性。
不过，在社区矫正机构建设的探索实践中确有一些值得借鉴的模范实例：一是浙江省台州市的社区矫正机构建设，其实现了社区矫正工作的垂直化管理和专业化培训，促使执法人员向专职化、专业化转型，成效显著，为社区矫正机构建设提供了一个模范。另一个是江苏省社区矫正管理教育服务中心，其机构设置分工明确，功能齐全，统筹规划，建设了集监管、教育、帮扶、培训、考评等于一体的多功能社区矫正工作中心;将未成年人与成年人的社区矫正分开进行。三是安徽省社区矫正人员成立矫正小组，并且小组人员安排合理，包括司法所工作人员、社会工作者、志愿者、村（居）民委员会工作人员及罪犯单位或学校、家庭成员等，罪犯为女性的，矫正小组当有女性。
3外国限制自由刑的发展
虽然管制刑是结合中国国情的独创，但世界各国也有不同名称不同内容的限制自由刑。例如，保护观察制度、社会服务制度、不剥夺自由的劳动改造等限制自由刑。英美以保护观察制度为例，起初是是利用社会力量，对刑罚执行之前和刑罚执行之后的罪犯实行预防和保护措施的社会性防卫和监督制度，以使罪犯适应社会生活，达到改造罪犯的目的。其后，引入日本刑事法理論，其核心内容是将犯罪人放在自由的社会中处遇，对其进行监督教育，防止其再犯（3）。由此可知，日本的保护观察制度与我国的缓刑和假释配套制度相似。日本、英美等国的限制自由刑有以下特点值得我国借鉴以完善管制制度：（1）电子监控等配套设备完善，对犯罪分子的监管全方位;（2）社区矫正工作人员专业。我国社区矫正机构工作人员还需要进一步提升工作人员素质。关于社区矫正制度，其在美、英、德、法、日新西兰、澳大利亚、香港、台湾等一些发达国家和地区，得到了广泛多样的应用，具体形式包括家中监禁、周末拘禁、劳动释放、学习释放、归假、电子监控、间歇监禁、劳动释放、教育释放、社区扶助等。进入本世纪时，许多发达国家和地区纳入社区矫正的非监禁人数已超过监狱中的监禁人数，完成了由以监禁刑为主向以非监禁刑为主国家的历史性转化。值得注意的是，发达国家社区矫正执行机构设置更加细化，有缓刑执行局、假释委员会、矫正局、更生保护局等。此外还有居住中心、日报告中心、重返社会训练所、毒品与酒精检测中心、技艺训练所、矫正训练营、少年中心、缓刑假释办公室、保护观察所等机构，既有政府部门设立的，也有民间机构组织的。
4管制刑宜存不宜废
4.1开放刑改造罪犯的优势
监禁刑的执行场所为监狱，由于监狱的特殊性质，它是一个相对封闭、特殊的场所，是监禁、改造和惩罚被判处监禁刑之罪犯的地方。监狱及其监管人员与被监禁人之间存在着特殊的管理与被管理的关系，容易引起监管执法权力的异化与被滥用。事实上，目前监狱执法不规范、不公正、不廉洁、不文明和侵犯被监禁人人权的问题仍然为数不少（4）。而且监狱布局普遍远离城市、交通不便;监狱管理沿袭传统的封闭模式，使罪犯远离正常社会模式，监狱内部的教育改造方式也偏于枯燥;同时对刑释人员缺少必要的社会保护等问题与我国现实国情不相符合题亦存在，这些都严重制约了我国刑罚体制的社会效益（5）。
刑事司法系统中的所有环节与社会一般系统都是有密切联系的，它们相互影响，相互作用。开放性的、社会化的“管制”刑作为刑罚的一种更是如此：一方面，开放的“管制”刑对社会其他系统和因素影响大、依赖性强，需要其他社会系统的包容理解和支持配合;另一方面，社会中的各种因素更有利于被判处“管制”的罪犯融入群众、改过自新。不仅可以避免在与世隔绝的监狱执行刑罚所产生的各种弊端，而且体现了对不同程度犯罪区别对待、罪刑罚相适应的行刑原则。将人身危险性较低、不会再有危害社会可能的罪犯留在社区进行相对自由的教育改造，从根本上避免了监禁环境下罪犯之间不良恶性的相互影响，为罪犯提供正常的生活环境、接触善良理性的人，有益于帮助感化、教育引导罪犯的向善行为，避免剥夺自由刑行刑过程产生的不良影响。由于被判处管制的犯罪分子的主管恶性不大，对社会的危害性可控，倘若将其置于监狱与各种罪犯混居，不免产生交叉感染、仇视外界、脱离群众的危害。
作为以一种限制自由的刑罚处罚方式，管制执行期间犯罪分子可以回到家庭，回归社会。在家人或者社区的陪伴、感化下痛改前非。立法者早已认识到，对罪犯的改造是刑罚的主要目的，场所不能决定改造效果。监狱起到的作用是为了确保判决的执行，更偏向于保护社会上的其他人，以安抚人心、维持秩序，最终的目标还是让罪犯“回归社会”，这是管制刑的高明之处。此外，让罪犯回到家庭，十分有利于维护家庭稳定，从而促进社会和谐。犯罪人可能是家庭的生活支柱，可能是夫妻关系的一方，也可能是未成年子女的父母……被判处管制的犯罪分子在劳动中同工同酬，仍然可以为家庭作出贡献，在劳动中感受自身的积极价值，我不至于让一个家庭陷入困境;犯罪人不离开家庭可以履行夫妻义务和其它家庭成员的扶养义务，满足生理和精神需求，减少感情危机和家庭矛盾，从而最大程度还原稳定的家庭生活。
4.2符合现代社会刑罚进化方向
刑罚的轻重不是不可变的，而是要以社会发展状况和时代的变化而因地制宜、因时制宜。因此，刑罚的种类、性质以及惩罚力度应当根据社会发展背景、治安環境和犯罪情势之变更而及时进行调整。纵观古今，从野蛮但文明，刑罚的发展趋势是从残忍的“肉刑”到“自由刑”。古代中国是一个大一统封建王朝，重刑传统和监禁制度历史悠久。刑罚的轻刑化发展需要观念的变化和制度的不断完善。在吸取周朝长治久安和秦朝灭亡的历史教训后，历朝明君深知“明德慎罚”，后来者也发现集权强权、重刑重罚者必衰，国富则民安，提高人民物质生活水平和思想道德教育是根本，刑罚是社会安全保障的最后一道防线，“限制自由刑”出现便是刑罚制度进步的又一里程碑。《联合国公民权利与政治权利国际公约》、《囚犯待遇最低限度标准规则》等国际性文件提出：“囚犯的待遇不应侧重于把他们排斥于社会之外，而应注重他们继续成为组成社会的成员”，这种观点也符合上文所述刑罚的最终目标。
对于我国管制刑适用率低的问题，王振平认为法官可能出于重刑思想对有些犯罪做了升格处理（6）。如今，中华人民共和国的依法治国方略早以确定，已是全面推进依法治国的社会主义法治繁荣时期，随着法治国家建立，司法不断改革、高素质司法队伍的建设保障了司法公正和轻刑化发展。管制作为一项限制自由刑顺应时代发展方向和法制进步趋向，贯彻轻刑化的理念的管制刑使得刑罚不仅是排害之器，而且成为致善之道。
5管制刑的问题及发展建议
与发达国家和地区的社区矫正制度相比，我国的社区矫正制度仍然年轻且可塑性高。下面，笔者将指出我国管制制度存在的问题并提出拙见。
5.1需完善管制刑相关法律规定和实施细则
根据我国《刑法》的一般惩罚规律，给予犯罪分子以“宽大”的刑罚或量刑，倘若犯罪分子仍然违反法律、行政法规，不遵守规章纪律，或者违反人民法院判决的禁止令的，应当在刑事处罚层面予以惩处。然而我国《刑法》38条规定判处管制的犯罪分子违反禁止令的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处罚，根据该法，应给予违反禁止令的犯罪分子以行政性处罚，其强制性和威慑性远不及刑罚，如此一来禁止令对于犯罪分子的威慑力度不够。此外，刑法只规定了犯罪分子违反禁止令的处罚，并没有规定违反管制规定的后果，应当在立法上予以完善。
5.2需明确管制刑惩罚对象并进一步扩大适用范围
根据笔者上文对刑法分则中管制刑适用罪名的统计可知，管制刑的适用范围在扩大，而管制的适用罪名并没有严格的规律可循，也不能筛选出适合限制自由刑的罪犯。某种程度上而言，刑法分则是以轻罪性质作为区分适用管制和拘役的标准的，然而，罪犯的主管恶性和对社会的潜在危害并不能仅以此为标准。例如我国《刑法》第369条第一款规定破坏军用通信设施处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。而该条第二款规定，过失犯前款罪，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。刑法对主观恶性相对小的过失犯罪的罪犯反而没有规定管制刑，笔者认为不太妥当。笔者建议如下：其一，管制可以规定于所有类型的社会危害性小的轻罪，进而以罪犯一贯作风、犯罪意图和主观恶性作为可否适用限制自由刑的筛选标准，尤其是过失犯罪和犯罪中止形态的罪行，可以作为考量标准以明文规定可适用管制刑。如此，不仅可以增加刑罚适用的可预见性和稳定性，也可以扩大限制自由刑的适用范围，顺应趋势;其二，回顾1951年10月的《中央公安部关于处理女犯、少年犯及老年犯的指示》，对特殊主体适用限制自由刑加以明文规定，对未成年人、妇女和七十五周岁老年人判处刑罚时适当倾向于自由刑，有利于教育感化未成年人，也有利于稳定家庭和社会秩序。
5.3促进管制刑执行和监督主体的多元化和法律化
虽然法律明文规定了对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正，但实践中若被判管制刑的人不接受社区和群众监督的情形并不罕见。究其缘由，便是法律中对被判处管制的罪犯具体由谁监督，如何监督，不服从监督当如何惩罚尚未明文规定。以至社会群众不愿意接近和帮助教育罪犯，社区矫正机构人员责任意识不强，罪犯畏戒心不足，导致社区矫正效果不尽人意。期待社会矫正机构配备有专门矫正经验的从业人员，并能指派具体人员对罪犯进行监督教育;要求犯罪人接受专业人员和群众的感化教育，具体人员安排可参考安徽省社区矫正机构的矫正小组设计方法，此外违反管制规定应给予相应处罚。只有这样，对违反管制的罪犯进行处罚才能具体可行、有法可依，使其严格遵守管制规定，保障管制刑的执行。
5.4应当明确管制刑执行机构性质，树立社区矫正机构权威
2019年6月的全国人大常委会会议分组审议社区矫正法草案时，部分委员提出了对社区矫正机构的性质应予以确认。例如委员冯军认为，关于社区矫正机构的性质要在法律中进一步予以明确，社区矫正机构在履行职务过程中，其行为性质是属于行政行为还是属于司法行为，这一点应当在这部法律中应当明确却尚未明确。有学者认为：必须依法赋予社区矫正中心作为非监禁刑罚执法机构的机关法人地位，并确定相应的人员编制（7）。笔者认为，法律对社区矫正的性质尚未明确规定，容易导致人们对社区矫正机构的性质认识出现偏差，例如，把社区矫正机构等同于安置、互助、普通教育和服务一类的社会工作组织，从而削弱了社区矫正的严肃性和权威性。社区矫正机构是刑罚的执行机构，社区矫正工作的对象是犯罪分子，内容是对犯罪分子进行监督管理、教育改造等刑罚执行活动，因此具有司法属性。应明文规定其为司法机关，并有必要确定相应的人员编制以便进行筛选和管理。
5.5机构设置安排不合理，协调优化地区矫正机构的设置
根据笔者的统计和调查，目前我国社区矫正机构几乎覆盖了所有省级司法厅，而省以下级别的社区矫正机构却出现与地方行政机构脱节的现象，导致其缺少行政机构的配合和监督。同时，因社区服刑人员一般生活在城市社区或农村乡村，机构设置在基层又十分必要。于是出现了十分矛盾的局面：省、自治区因地理范围大、管辖区域广，无法调动当地党委和政府的力量，不利于统一调配工作人员，执行效率不高，司法資源浪费多。在乡村或街道设置矫正机构，由于乡村和街道经济政治存在差异，不利于组织人员统一调配，经费筹集，且建设机构过多成本高、机构之间协调能力差。
因此，笔者认为，省级社区矫正机构应响应并正确执行国家法律规定，推进社区矫正工作展开，对全省社区矫正机构进行总体规划和指导;在市一级司法行政机关下设专门的社区矫正机构，统一管理和负责本市、区或县范围内社区矫正工作;再具体到社区和乡村设置直接执行的矫正机构。首先，省一级单位权限高，利于迅速有力地响应和规划国家制度规定;由市一级单位统一对区县级司法行政机关进行统筹，利于调动司法力量和调配人员、便于社区矫正机构组织专业培训和教育学习、组织相应范围设置机构不需要大量资金也利于筹措资金。其次，我国《刑法》规定被判处管制的罪犯离开所居住的市、县或者迁居，应当报经执行机关批准。《社区矫正实施办法》第十四条规定，社区矫正人员未经批准不得变更居住的县级行政单位。因此，在直辖市、区县一级设置矫正机构兼具合理性和可行性。
设置管制刑执行机构还需要统一规划安排机构的内设组织和功能划分。借鉴江苏省和国外机构设置经验，我们可以根据社区矫正机构应承担的职责，在社区矫正机构内设置功能多样的专业化办公室：可以包括执法工作监管室、思想教育室、困难帮扶室、员工培训室、机构办公室等内设功能区;丰富社区矫正机构形式;根据当地基础设施和人员情况安排具体工作和分配人员，有针对性的对罪犯进行监督教育。
6结语
管制刑作为中国特色的开放刑，有其不可替代的积极功能，讨论其存废实在不妥，我们应当保留管制刑并期待管制刑在刑罚法律规定、适用对象、执行机构和人员、机构设置等方面不断发展改进，实现刑罚宽严相济。以确保社会安全为前提，教育改造使罪犯重返社会为目的，立足国情审时度势、顺应轻刑化趋势，促进管制刑不断完善。
注释
（1）图一，近年来管制刑在判决书中的适用次数，数据来源：中国裁判文书网.
（2）参见司法部社区矫正管理部编《全国社区矫正发展情况与数据统计》法律出版社，2017（8）264.
（3）参见苏明月《日本保护观察刑制度研究》中国政法大学，2007（4）.
（4）参见最高人民检察院“监狱监督比较研究”课题组;白泉民《我国监狱监督制度存在的问题与完善》，载《法学》，2011（4）.
（5）参见常芸《关于社区矫正制度的理解与思考》，载中国法院网，2013-1-14.
（6）参见王振平《论管制刑的立法发展及其完善》，载中国法院网，2005（2）.
（7）参见郑艳《社区矫正机构的建设构想》，载《河南司法警官职业学院学报》，2017（12）.
（责编：赵露）
作者简介：刘璇，女，安徽合肥人，研究生，研究方向：法学。
