政府创新扩散：优化营商环境改革如何推广全国
徐超
优化营商环境是实现国家治理体系现代化的内在要求，也是提高一国或者地区经济竞争能力的关键举措。通过梳理组织社会学新制度主义的组织理论观点，将其理论成果应用到政策创新扩散领域，以期为我国政府机构改革和政策創新提供一种新思路。
一、问题的提出
随着工业化和城市化的不断推进，公共治理面临的挑战越来越大。为解决日益增长的社会问题，政府需要针对不同时期的政策要素和机制进行更新优化，开展多方位的政策、制度和组织创新。如何激发各级政府的政策创新热情，并且有效推动政策创新在全国范围内的扩散，是当前政府改革和绩效提升的重要课题。
从20世纪六十年代末美国学者沃克尔开创政策创新扩散的先河以来，政策创新扩散领域在概念界定、理论深度等不断得到丰富和拓展，为我国的政策创新的扩散路径和运行机理提供重要的指导意义。在我国，国情复杂、幅员辽阔，仅仅依靠中央政府的统一指令推动政策创新扩散并不现实。中国单一的权威体制下，通过财政和行政分权给各级地方政府赋予了大量的自由裁量权，形成了宽广的制度空间。中央政府鼓励地方“先试先行”，往往在出台正式全国性文件前开展政策试点、设立试验区等，地方政府可因地制宜地采纳或调整政策以更好地实现改革成效，在政策创新扩散中发挥重要的推动作用。这种中国特色的“政策试点”，本质就是一种政策创新扩散，这种“以点带面”的政策创新扩散在当前深化行政审批改革、优化公共服务、创新社会治理模式等领域，其研究深度、广度和频度都在日益加强。
优化营商环境是实现国家治理体系现代化的内在要求，也是提高一国或者地区经济竞争能力的关键举措。2017年习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。2018年，国务院成立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，并下设了优化营商环境专题组。2019年10月24日，国务院颁布了《优化营商环境条例》，第一次从国家层面保证了优化营商环境改革的法律效力。北京、上海两地作为世界银行营商环境评价的样本城市，率先在开办企业、办理建筑许可、电力服务、跨境贸易、登记财产等领域先行开展了一系列大刀阔斧的改革，及时反馈企业的迫切需求，成为全国优化营商环境的典范，为国内其他正在摸索的城市提供重要的实践经验和参考价值。随后，深圳、杭州、广州、武汉、成都、南京、厦门、合肥、苏州、无锡等城市积极响应，探索出许多经验做法，如深圳“大通关”、杭州“1+N+X”“证照联办”、广州“外资十条”、武汉“三办”改革、厦门“单一窗口”平台、成都“一照一码”等。越来越多的城市加入到优化营商环境改革的队伍中来，三年左右的时间里，基本实现了全国范围的优化营商环境改革。我国在世界银行发布的《全球营商环境报告2020》中的排名从2018年的第46位进步到2019年第31位，连续两年都入围了世界银行评价的优化营商环境幅度最大的十个经济体之一，可以看出改革成效显著。优化营商环境改革从个别城市“先行先试”到全国范围扩散的过程中，有的地方政府主动“挑大梁”、积极创新，而有的地方政府后来跟进，为什么会存在这种差异？在政策创新扩散的不同时期主导政府行为背后的逻辑有何不同？我们可以用组织社会学新制度主义理论的观点来初步探析。
二、组织社会学新制度主义理论剖析
持理性主义观点的人认为，效率或有效性的需要促使组织采用新的结构，以降低交易成本或帮助他们实现有效性目标。理性的计算激发了制度创新和创新实践的传播。学者认为，社会、政治和经济特征会影响国家或州采取新的计划或政策。也就是说，当国家政策制定者制定政策时，他们会对当地环境的内部特征进行权衡并做出反应，例如市场需求和当地居民的需求。一个组织是否决定改革以及什么时间节点改革很大程度上取决于组织内部特征的情况，从而产生对改革成本和收益的理解。地方政府在效率逻辑的主导下，必定想要通过新改革来满足辖区内的新生需求，从而为自己带来更多的收益，这自然会使其积极接受创新实践。在优化营商环境改革初期，北京、上海、广东、浙江一直走在创新队伍的先列，主动探索改革新思路、优化营商环境新方法，为其他城市的开展提供实战经验。我们能看到，这些城市自身的资源禀赋相较于其他城市来讲比较丰富，财政资源足以承担改革所需的成本。除了自身有能力去创新之外，还有一个重要的拉力就是辖区内的公众需求。当社会需求日趋膨胀，地方政府为了打造“服务型政府”的形象，实现社会稳定及市场运作的高效，必定会为市场主体排除障碍。因此市场主体活跃的城市似乎更愿意加入优化营商环境的实践中，他们迫切需要改善自身的营商环境，为市场主体提供便利，降低准入门槛，简化各种行政手续，极大地满足广大市场主体的需求，激发了市场活力从而为政府带来更多的财政收入。
与理性主义者的观点不同，组织社会学新制度主义认为当组织决定要尝试一项新改革时，不仅仅考虑未来能带给组织收益的多少，还可能是为了获得社会认可、提高自身所处组织场域的合法性;要么是为了应对组织环境中的不确定性而积极模仿成功实践、降低失败的风险;或是受制于某个为自身提供资源的组织或机构，为了服从该组织的意愿;抑或是为了满足大众需求，接受约定俗成的文化要求。DiMaggio和Powell系统讨论了导致制度同构性的三种机制：强制性同构、模仿性同构和规范性同构。在中国，强制同构的根源是政府施加的合法性压力，政府可以通过施加财政压力来实现其强制权利的有效性。这种强制性压力的有效性往往受到组织间资源依赖关系的调节，依赖于相同的资金来源、人员和合法性的组织将更多地受制于资源供应商的想法，在替代来源不易获得或需要努力定位的情况下，交易的强势方可以强制弱势方采用其做法，以满足强势方的需求。没有这些资源，现代组织就难以在竞争激烈的市场中生存，因此，它们将遵守资源提供者施加的制度压力，以获得合法性和资源。在改革前期，上级政府没有明确要求各级政府接受改革，往往财政薄弱的城市不会主动采纳创新、推动改革实施，那些依靠上级政府大量转移支付或财政拨款的城市因为自身禀赋条件的不足无力承担改革所需的成本。然而，当上级政府号召或者强制采取政策时，财政依赖度高的城市更可能愿意遵从上级政府的指令，积极推动新政策的实施。
模仿同构是对不确定性的反应。当创新没有被重点组织很好地理解时，当目标不明确时，或者当环境动荡时，模仿就可能发生。因为模仿可以帮助他们降低创新风险和搜索成本。当创新实践结果不确定时，往往会倾向于学习特定的模仿对象，比如结构对等的同辈群体。这里的同辈群体指的是在社会中我和他人具有相同的地位，而且与自身同在一个系统中的其他人有着相通的联系时，那么这两者之间会存在众多相似的内部特征，创新实践的适应性会增强，模仿成功的概率相对会更大。中国的行政系统中存在很多对等关系，多个同等级别的政府同隶属与一个上级政府。因此，如果单位处于同一级别并隶属于同一上级单位，则它们在结构上是等价的。同级单位的竞争关系会影响模仿过程。上级政府考核下级政府政绩时，同级单位的考核标准是相似的，下级官员为获得晋升机会或财政资源不得不模仿“最佳实践”來维持自己的竞争地位。因此，当属于同级的城市都在实施营商环境改革这项实践时，该政府也会倾向于加入到这改革的行列中，或是在借鉴成功城市的经验做法降低了本城市改革摸索的风险，又或是在我国干部晋升考核体制下怕自己在众多“竞争对手”中处于不利地位，影响政绩和晋升。但总的来说，政府都是在为了自身的生存获得合法性和资源。
除了强制和模仿过程之外，新制度主义者还认为，专业化的规范力量可以驱动同构的组织变革。专家理论化是指政策专家的知识群体为特定政策问题建立新的政策解决方案，专家们即使没有提供具体的方案，这些准则后来也会导致规范同构。学界除了在正式专业组织的理论化努力上，非正式的专家团体也可以完成理论化。不管是地方官员、大学教授还是专业机构，都会凭借自己的经验和专业知识对政策的优势和运行机制进行剖析，从而促进政策创新的理论化，当专家们就一个政策的讨论产生一种明确的方案或建议，这就形成了一种社会规范化力量，推动着地方政府创新决策。从2017年优化营商环境改革成为各地方政府的热点以来，不论是学术界还是实务界都开始高度关注。从中国知网的数据平台来看，2014年以后有关营商环境的文献开始迅速增加，这显然与当时的商事登记制度改革密不可分，2016年发文量开始指数式增长，从侧面反映出社会各界对营商环境关注程度的加深，这些专家学者的理论成果一定程度上成为政府部门决策的有力依据。
三、结语
组织社会学新制度主义学派有效弥补了传统管理学在组织研究方面的不足。将组织置于所处的制度环境中考虑组织行为的发生机制，比较系统地回答了组织为什么产生，为什么组织与组织之间不管是战略、技术、结构等众多方面存在相似性以及大多组织都会去做一些与组织效率并不相关的事情。本文通过梳理组织社会学新制度主义的组织理论观点，将其理论成果应用到政府政策创新扩散领域，以期为我国政府机构改革和政策创新提供一种新思路。
在全国优化营商环境改革过程中，改革前期部分地方政府主动创新，积极带头实践往往是出于效率准则，辖区内的公众需求的高涨需要政府改变现有的运作方式，提高效率来满足大众的需求，当然这也需要这些地方政府有着丰富的资源禀赋才能足够承担其改革创新的成本。随着时间的推移，越来越多的城市加入到改革的行列中，这个阶段效率机制的作用往往减弱，地方政府采纳营商环境改革的初衷是获得社会合法性和资源。或是受到上级政府的压力，或是为了在同侪竞争中取胜，又或是受到各路专家学者的影响，这些因素都对后来跟进的政府施加一种制度压力，约束着政府的行为，推动其做出改革的决策。
本研究只是在理论上对现实中的组织现象进行剖析，缺乏一定的实证研究证据，后续的研究将采用定量的方法进一步探讨。（作者单位：华侨大学）
