养老服务财政保障资金绩效评价
王晓洁
【摘 要】 “十四五”时期我国将步入中度人口老龄化社会，人口老龄化要求加大养老服务财政保障支出。党的十九大提出“全面实施绩效管理”，要求提高财政支出效率。文章基于X省24个县的调查数据，采用实地调研法，对养老服务财政保障资金进行了绩效评价，发现存在以下问题：政策落实不精准，影响了绩效目标的实现;财政支出进度慢，当年资金使用率低;民营养老机构发展慢，体制障碍尚未消除;配套性措施缺失，社会资本参与度低。为此，提出了以下建议：规范项目管理，强化政府顶层设计;多渠道增加养老服务设施，鼓励社会资本参与;打通养老服务领域“痛点”“堵点”，提升养老服务市场活力;优化项目结构，完善补贴办法;加强项目绩效考核，提高财政资金使用绩效。
【关键词】 人口老龄化; 养老服务; 财政保障资金; 绩效评价
【中图分类号】 F812? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2021）10-0002-07
一、引言
2020年X省老年人口占总人口的比例为18%，基本进入中度老龄化社会，预测2025年将进入重度老龄化社会。老龄化形势严峻，为应对人口老龄化带来的挑战，必须加快养老服务体系建设。2016—2018年X省级财政共安排对市县养老服务体系建设补助资金103 500万元，其中一般公共预算安排37 680万元，福利彩票公益金安排65 820万元。养老服务体系建设资金主要用于养老服务机构建设补贴、居家和社区养老服务设施建设补贴、养老服务机构运营补贴、农村互助幸福院建设补贴、经济困难的高龄失能老年人养老服务补贴、养老服务机构综合责任保险补贴、养老护理人员一次性补贴、“爱心护理工程”示范基地和星级养老服务机构奖补、养老服务信息化建设补贴和社会办养老机构贷款贴息。为了深入贯彻落实党的十九大“全面实施绩效管理”的要求，提升财政支出绩效，本研究选取X省11个市、两个区，每个市选取两个县，共24个县（市、区）开展养老服务财政保障资金绩效评价。
二、养老服务保障资金绩效评价指标体系构建及结果
（一）绩效评价指标体系设置情况
结合《X省部门工作活动绩效评价指标框架体系》和《X省项目支出绩效指标框架体系》总体要求及相关性、重要性、可比性、系统性、经济性原则，紧密结合养老服务体系建设活动特点，构建了三级绩效评价指标体系（见图1）。
该指标体系包括：（1）设置一级指标4个，包括项目立项（30分）、项目过程管理（20分）、项目产出（36分）、项目效果（14分）。（2）设置二级指标10个：项目立项的规范性（8分）、项目绩效管理科学性（12分）、项目资金落实（10分）、项目业务管理（10分）、项目财务管理（10分）、养老服务覆盖面扩大（8分）、养老质量水平提升（14分）、养老补贴政策落实（14分）、养老能力提升（4分）、社会满意度（10分）。（3）设置三级指标33个，分别是项目设置、机构设置、人员设置、制度保障、机制保障、技术保障、上级补助资金到位率、本级补助资金到位率、补助资金到位及时率、当年资金使用率、实施方案、年检年报、项目管理、绩效管理、监督检查、资金管理、制度管理、财务核算、公开公示、农村互助幸福院服务覆盖率、居家养老服务中心街道服务覆盖率、护理型养老床位占比率、不能自理特困人员集中供养率、养老护理服务能力建设、爱心工程星级养老机构建设、养老服务信息化平台建设、符合条件的养老机构责任险补贴到位率、居家养老服务中心建设补贴到位率、养老机构一次性建设和运营补贴到位率、经济困难高龄失能老年人养老服务补贴到位率、机构养老能力增长率、社区养老能力增长率、受益群体满意度。
（二）绩效评价结果分析
1.项目立项方面
评价得分24.6分，得分率82%。整体看，项目资金使用基本符合省级确定的资金投向和结构，项目补助资金到位及时率较高（到位及时率在95%以上），加强了项目信息化管理，内部控制管理制度执行较好，制定了一系列养老服务体系政策落实的保障措施。不足之处：项目申报、论证普遍不充分;人员培训制度缺失，培训工作不到位;当年资金使用率低。
2.项目过程管理方面
评价得分18.5分，得分率92.5%。整体看：一是业务管理比较到位。能够认真落实上級养老服务体系建设政策要求，按时对非营利性养老机构开展年检，建立了日常监督检查机制，并联合消防、食品监管等部门对养老服务机构定期监督抽查，重视项目绩效管理，对上级补助资金均按要求设立了绩效目标、绩效指标。二是财务管理比较规范。制度健全，核算准确，拨付手续完备，公开公示制度执行较好。不足之处：绩效评价开展较慢，虽然确立了绩效目标、绩效指标，但多数县（市、区）并没有规范性开展评价。另外，个别县对养老服务体系建设资金管理使用政策掌握不准，导致发放使用不够规范。
3.项目产出方面
评价得分25.4分，得分率70.6%。整体看，涉及养老服务体系建设产出的3个二级指标，“养老补贴政策落实”得分率最高（97%），主要是各项补助政策落实到位及时;“养老覆盖面扩大”“养老质量水平提升”两个指标得分率较低（得分率分别为46.5%、58%），主要是2017年之后互助幸福院建设进展不快，居家养老服务中心覆盖面不广，护理型养老床位占比较低，爱心工程、星级养老机构建设、养老服务信息化平台建设急需加强。
4.项目效果方面
评价得分12.8分，得分率91%。整体看，三年来该省养老服务体系建设效果比较明显，养老能力得以提升，从重点评价的24个县（市、区）情况看，15个县（市、区）养老床位数量逐年提高。从社会满意度问卷调查情况看，养老服务机构对该省养老服务体系建设支持政策表示满意，入住养老机构老年人对养老服务质量基本满意。不足之处，各地工作开展不平衡。评价中发现，有9个县区养老床位数量没有增长（其中两个为负增长），近一半县（市、区）社区居家养老服务机构增加数量为0。
三、养老服务财政保障资金绩效评价中发现的问题
（一）政策落实不精准，影响了绩效目标的实现
1.养老服务体系预算资金项目申请不精准
调研发现，有些县（市、区）项目论证不充分，项目预算不精准，多申请资金现象较为普遍。预算不精准导致养老服务建设工作较为被动，只是根据上级资金下达情况开展工作，不能预判养老服务机构资金需求情况，最终导致资金出现大量结余，或者出现个别补贴无法发放的情况。究其原因：一是养老服务管理人员对养老服务政策理解不到位，比如有的县2018年申请“养老护理人员一次性补贴”时认为公办养老机构的护理员也应该享受补贴，实际上该项补贴只是针对民办非营利养老机构发放，导致该项补贴申请比实际需求数大;二是管理部门相关人员存在“懒政”思想，如2018年文件规定，对发放的“经济困难失能老年人养老服务补贴”需要聘请第三方进行评估，但有的县干脆没有申请这项资金，导致符合条件的老年人无法享受该项福利。
2.资金支出和发放标准不规范
主要表现为：（1）资金支出超范围。如把申请的本应该用于民办养老机构的补贴用于公办养老机构建设，而政策规定只对民办养老机构提供补贴。（2）发放依据不正确，补贴标准不细化。政策要求运营补贴应该按照养老机构实际入住床位数进行发放，但是一些县市没有严格依照省级规定发放养老服务机构运营补贴，不是按照养老机构实际入住床位数发放，而是按照工人工资、水费、电费等因素发放。（3）擅自提高或降低支出标准。调研中发现，对于养老服务机构综合责任保险补贴，个别县没有严格执行省定补贴标准（每个保险年度每床补贴80元），有擅自提高或降低标准现象。（4）养老服务体系资金发放标准不清晰。文件规定省级财政对新建面积不低于200平米的农村互助幸福院给予20万元～80万元的一次性补贴，弹性空间太大，有的县不考虑实际建筑面积，实行按同一标准进行补贴。
（二）财政支出进度慢，当年资金使用率低
养老服务体系补助资金支出进度慢，当年资金使用率低是普遍性问题。调研组调查的24个县区，只有三四个县区的当年资金使用率达到了90%，其余各县财政支出进度平均仅为56%，甚至有的县当年资金使用率为0%。当年资金使用率低会造成当年资金闲置，影响财政资金使用效益的发挥。究其原因：一是各种管理因素导致相关管理部门未及时开展资金申请、审核、发放工作。工作进度缓慢，导致养老服务体系建设资金存在滞后一年或两年发放的情况。如有的县反映，由于民办养老服务中心接受建设补贴后必须提供发票给民政部门，可是财政和税务均无法开票，导致补贴迟迟不能发放。二是县级民政部门存在“宁愿多申请不能少申请”的心理。由于县级资金申请时对本地养老服务体系补助资金预算不准确，导致申请数额多，实际发放需求量小，资金结余较多，降低了资金整体支出率。而且即使资金无法支出完毕，财政部门通过盘活资金也会增强基层的财力，所以对基层部门来讲“多申请”是其最佳决策机制。三是项目招投标程序环节较多，耗时较长。养老服务工程项目建设由于招投标等各种原因耽误工期，无法验收、无法结算，资金难以及时支付。四是机构调整，熟悉业务的人员调离岗位。调研中发现民政部门正在进行机构调整，熟悉业务的人员调离原工作岗位，新接手人员业务不熟悉，对相关政策缺乏理解，导致资金未能及时支出。
（三）制度设计不完善，执行效果不明显
1.养老护理人员的补贴条件、补贴标准不合理
个别补贴项目在制度设计时考虑不够全面，影响了实际执行效果和工作效率。养老护理人员工作辛苦，但是普遍薪酬较低，因此需要财政补贴予以补偿。目前X省的补贴方式是对符合条件的护理人员给予2 000元～3 000元一次性职业资格补贴。该省规定了严格的补贴范围、补贴条件和补贴标准，但实际工作中能够达到省级规定条件、享受补贴的护理人员较少。从基层实践来看：一方面，养老机构护理员平均年龄50～60岁，文化水平大多达不到专科水平，因此拿不到此项补贴;而具有国家专业资格证书的年轻护理员，在基层工作1～2年，获得护理员补贴后大多跳槽到高端养老机构或者大城市工作，导致高端护理人才流失。另一方面，补贴标准严苛。据基层反映，政策规定“需要取得国家人力资源和社会保障部颁发的职业资格证书”，而在实践中人力资源部门已经停止了此项培训工作，所以很多取得民政部门颁发的培训证书的护理人员无法取得补贴，影响了护理人员的工作积极性。
2.老年人补贴发放工作量大，效率低
政策规定，对低保家庭中60周岁（含）以上失能、半失能老年人按照月人均100元标准给予养老服务补贴。但在补贴发放过程中，需要人工筛查经济困难老年人，增大了工作人员的工作量。人工筛查难度较大，具体流程如下：首先，将失能、半失能名单人员与最低保障信息系统中人员进行比对，但是最低保障信息系统中是以户为单位进行登记的，因此若名单人员与系统中人员不一致时，还需要核对失能、半失能老年人与系统中人员关系，以确定此人确实为经济困难老年人。其次，对于自然减员情况，需要对名单进行一次人工筛查。最后，如果考虑重度残疾人护理补贴、工伤保险生活护理补贴、高龄补贴等因素，经济困难老年人补贴发放需要工作人员人工核查3～4次，增大了工作量，发放效率低下。究其原因，主要是针对困难群体的补贴项目多、散亂，缺乏资金整合，政策衔接困难，加之信息化手段落后，没有相应的信息系统支持，加大了基层工作人员的“无效”工作量。基层工作人员必须付出百倍的精力进行反复筛查，偶尔出现漏筛情况，被审计发现还得接受处分。
3.对老年人的补贴方式大多无法按政策规定执行
政策规定，对经济困难的高龄老年人养老服务补贴的发放主要通过政府购买服务方式实现，或以代金券形式发放给服务对象或养老服务机构，特殊情况也可结合本地实际发放现金。但在调研中笔者发现，90%以上县区的该项补贴是以现金形式发放的，出现了“特殊”变“一般”现象，开展政府购买服务的很少。
（四）社会办养老机构发展慢，体制障碍尚未消除
1.“短缺”与“闲置”并存的结构性矛盾
从X省社会办养老机构的整体情况看，存在规模小、品牌效应不强的特点，尤其是“闲置”与“短缺”并存的结构性矛盾。说闲置，调研中发现X省养老机构的床位使用率为40%～50%;说短缺，指的是收费低、服务质量好的养老服务机构“一床难求”。这反映了养老服务机构的供给和老年人的实际需求存在供需偏差。究其原因：一是X省老年人的平均收入较低，尤其是农村老年人收入更低，难以满足养老服务支出的需要;二是从养老服务机构收费水平看，他们普遍反映收费较低，基本上只能实现收支平衡。二者结合不难发现，收费低、服务质量好的养老机构出现“一床难求”，而大部分养老机构床位空余率又较高。
2.面临“融资难、培训难、发展难”困境
此次调研专门针对养老服务机构做了问卷调查，一个开放性问题是“目前您急需政府为您解决的事情是什么”。2018年X省出台了多项财政补贴政策激励社会办养老机构的发展，但机构还是反映“不解渴”，在关键问题上无法获得政府有效帮助。
一是融资难。养老服务机构所需建设资金前期投入大，需要银行贷款支持。2018年该省对养老服务的十项补贴之一为“社会办养老机构贷款贴息”，可是调研中发现实际没有一家社会办养老机构能够享受该项补贴，其原因在于社会办养老服务机构没有足够的抵押物，无法满足银行所需要的贷款抵押条件，根本无法从银行获得贷款，所以也就无法享受该项补贴。
二是培训难。护理人员无法获得正规的护理培训，导致一方面政府的补贴无法落地，另一方面无法达到国家文件规定“持有国家职业资格的养老护理员占养老护理员总数比例不低于30%”的要求。本来养老服务机构就存在护理人员短缺以及素质不高的问题，急需通过培训提升素质，可是却出现了“培训无门”的现象。
三是发展难。主要表现为消防改造缺乏资金支持，在规划建设、土地审批、融资信贷、优惠政策等方面存在难办的问题。
（五）公办养老机构和“医养结合”体制改革不到位
1.公办养老机构管理体制改革进展缓慢
公办养老机构的改革方向是“公建民营”。由于“公建民营”具体运作机制缺乏明确的政策指导，政府和市场职能界定不清晰，导致公办养老机构管理体制改革进展缓慢，并未按照“公建民营”的改革思路引进市场机制进行运作。调研中重点抽查了24个县（区）的公办养老机构，发现公办养老机构普遍存在资源闲置、浪费问题，实际床位利用率平均为30%～40%，有不少地区的公办养老院甚至出现工作人员大于所供养老年人的情形，比如某县11个工作人员服务7个老年人。
2.“医养结合”机制建设滞后，推广经验不足
“医养结合”尚未形成有效推广的经验模式，机制建设明显滞后。目前X省的“医养结合”主要有四种模式，即大的养老机构内设医疗门诊、医疗机构开设养老服务机构、养老服务机构和医院签约、养老机构和医疗机构建立联合体，其中养老机构和医院签约是普遍形式。调查中发现，虽然很多市出台了“医养结合”的文件，甚至有的县级层面也出台了文件，但总的来讲还处于“形式大于内容”阶段，诸如养老床位和医疗床位互相转化，在医保结算和慢性病程序审批等事关老年人切身利益方面未真正做到“融合”發展。
（六）配套性措施缺失，社会资本参与度低
按照X省《“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划》，到2020年全面建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系，明晰了居家、社区和机构养老之间的关系，三者之间的比例为“9073”，其中“居家养老”占90%，“社区养老”占7%，“机构养老”占3%。但调研中发现，制约养老服务目标实现的因素较多，相关配套性措施缺失是一个突出问题，主要表现为：
1.居家养老所需的养老服务信息化建设滞后
2018年X省养老服务体系建设资金的十项补贴之一为“养老服务信息化建设补助”，但是2018年养老服务信息化建设补助资金实际支出为零。虽然各市都建立了12349平台，但实际利用率不高，也没有真正在就餐、就医、紧急求助等生活照料与医疗服务以及精神关爱服务等方面发挥“智慧养老”的作用。如何实现信息化养老服务与相关实体服务有效对接、融合是今后的努力方向。
2.居家和社区养老服务机构发展不足
2018年十项补贴中包括“居家和社区养老服务设施建设补贴”，调研的24个县区居家养老服务中心的覆盖率在60%左右，但调研发现大多居家养老服务中心、社区老年人日间照料中心没有开展活动，形同虚设。即使开展比较好的地区，也只是能满足老年人的部分需求，大多无法提供相应的配餐服务。究其原因，主要是社区养老服务设施提供不足。调研中发现，对于新建设小区，虽然在规划审批时包含了养老服务配套设施，但竣工验收时95%以上小区养老服务配套设施都没有达到标准（或是没有建设，或是建设面积不足），但照样能通过验收，民政部门无法参与验收管理，导致即使不符合规定，也能照常验收交工，反映了部门之间的协调配合机制不够。
3.社区养老服务中心运营方面社会资本参与不足
目前95%的居家和社区养老服务中心是由政府管理运营的，X省仅对社区居家养老服务中心进行建设补贴，而后期的运营缺乏经费保障，即使社会资本进入这个领域，其利润增长点在哪里？如果这些问题不能有效解决，未来社区养老服务中心的有效运营将成为难点。
（七）满足农村老年人的养老服务需求路径不清晰
农村互助幸福院是满足农村老年人养老服务需求的载体。但调研中发现，除少数较富裕的地区农村互助幸福院正常运营外，大多数农村互助幸福院实际利用率不高，处于闲置浪费状态。X省2015年农村互助幸福院服务覆盖率就已达到75%，2018年为78%，有些县已不再新建幸福院。一方面，由于省级财政资金补助只考虑到幸福院建设问题，未考虑到实际运营费用，村集体无法支撑后期的运营;另一方面，从幸福院的功能定位看，是由较年轻的、身体好的照顾年长的、身体差的，实现互助、合作养老，但不能解决失能、半失能老年人的养老问题。因此农村老年人的养老服务供给目前还是一个空白，如何满足农村老年人的养老服务需求，路径不清晰。
四、完善养老服务财政保障资金使用的政策建议
（一）进一步强化政府在养老服务领域的顶层设计
首先，政府要在养老服务的宏观领域启动“大手笔”建设项目。针对X省基本养老服务的城乡覆盖面低、质量不高、养老护理人员短缺，社会办养老机构规模小、品牌效应不足，以及管理、筹资和服务提供等存在制度碎片化的问题，需要政府打造高水平、高标准、示范性、引领性养老服务项目，撬动更多社会资本投入养老服务产业发展，盘活闲置养老服务设施，在增加养老服务有效供给等方面加强顶层设计。其次，制定养老服务领域的政府清单。政府清单其实是明晰政府和市场在养老服务领域的界限，基本养老服务的清单清楚了，再对照清单对接政府的投资机制，然后通过政府服务购买的方式激活市场。遵循这种思路，政府在养老服务领域的功能一方面是补市场“缺位”，另一方面是培育养老服务市场，充分调动市场主体的积极性，为市场主体的培育扫清障碍，解决影响养老服务市场的“痛点”和“堵点”。
（二）完善系列配套性措施，提升智慧养老服务水平
1.多渠道增加养老服务设施有效供给
一是新建小区必须根据规划要求和建设标准，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，民政部门要参与评审验收。对于竣工验收时养老服务设施没有按照规划建设，或者减少面积的均不能合格验收。已经交付使用的养老服务设施，由民政部门履行监管职责，确保养老服务用途，避免另作他途。二是对老旧小区可以通过政府回购、租赁等方式补上养老服务设施欠账。三是拓展存量资源，增加养老服务设施供给。对政府和事业单位的空置房屋，各县区和街道可允许免费提供给社会力量，供其在社区为老年人开展日间照料、康复护理、助餐助行等服务。
2.鼓励社会资本参与居家社区养老服务中心运营
居家社区养老服务中心的短板：一是建设不足，二是“运营”没有有效展开。相比建设不足，笔者认为如何开展有效“运营”是更大挑战。X省居家养老服务中心的运营主体是街道办事处，难以有效运营的根本原因是经费保障不足，政府运营为主体的模式难以可持续发展，必须引导社会资本参与社区养老服务。而社会力量参与社区养老服务的提供是以“营利”为前提的。因此政府：一要放宽准入，免费提供养老服务设施，引导社会力量广泛参与社区养老服务;二要给予社会资本提供社区养老服务在电费、水费等方面的价格优惠，并给予相应的税费减免;三要优化财政补贴结构。该省规定对居家社区养老服务中心给予建设补贴，下一步可以考虑给予运营补贴。可以规定对开展活动以及能提供日托、全托、助餐、医养结合、康养服务等功能的居家社区养老服务中心，在一定期限内给予运营补贴，培育社会资本提供社区养老服务走上正途后，财政再取消此项补贴。
3.提高智慧化养老服务水平
X省智慧化养老服务覆盖面低，服务水平有待提高。该省应该大力推进养老服务的智慧化设施建设，引导和规范发展智慧型养老服务机构和居家养老服务;促进新一代信息技术和智能产品在养老服务领域的应用，推广远程智能安防监控等技术，提升照护服务效率。只有不断完善居家养老服务的基础设施建设，才能高质量实现X省“居家为基础”的养老服務目标。
（三）加快养老服务领域的体制机制改革
1.加快建设“医养结合”领域的部门协调机制
人社、医保、民政等相关部门要加强合作，协调利益，梳理影响医养融合的制约因素，支持各类医疗卫生机构与养老服务机构以多种多样的形式开展合作。对养老机构内设诊所、卫生所、医务室的，可以取消行政审批，实行备案制;医保管理部门应综合考虑医养结合的特殊性，制定相适应的管理政策，确保医疗床位和养老服务床位的相互转化。同时民政部门要进一步加强对养老服务机构的服务意识，帮助他们开展医养结合工作（调研中发现很多养老服务机构想开展医养结合，可是却不知道应该如何开展）。鼓励医护人员到养老服务机构内设医疗机构执业，并在职称评定等方面享受同等待遇。
2.完善长期护理险制度
X省开展长期护理险试点的地区比较少，只能满足城镇职工基本医疗保险的参保职工，而城镇居民、农村居民等部分弱势群体被排除在外。今后应积极探索长期护理险基金筹集的可行路径，建立渠道多样、来源稳定、个人权利义务对等的筹资机制，争取把更多的城乡居民医疗保险的参保人员也纳入制度中，享受均等的公共服务。
3.加快推进公办养老机构改革
一方面，允许公办养老机构在充分满足兜底保障需求的前提下向社会开放，并由市县级有关部门制定收费指导标准;另一方面，大力推进公建民营，今后新增的政府投资养老服务设施原则上均采取委托社会力量运营的模式，提高运行效率和服务水平。公建民营养老机构的价格形成机制，可以养老机构实际成本为基础，统筹考虑政府投入、经济发展水平、供求关系和社会承受能力等因素制定和调整养老服务收费。
（四）打通养老服务领域的“痛点”和“堵点”
1.拓宽社会办养老服务机构投融资渠道
为打破“融资难”瓶颈，畅通货币政策传导机制，要综合运用支小再贷款等政策工具，引导商业银行加大对养老服务企业的信贷支持力度;支持养老服务企业发行长期限债券，用于养老机构等投资回收期较长的项目建设;财政继续提供社会办养老机构商业贷款贴息。
2.综合推进“放管服”，解决“发展难”
一是完善“备案制”。建立健全养老机构备案管理制度，预估“许可”改“备案”可能遇到的新情况和新问题。二是建立养老服务行业的综合监管制度。在“放”的同时，重点监管好养老服务的设施设备、消防、食品的安全，逐步建立全覆盖、全方位、全过程的监管格局。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，明确各部门监管职责，建立各司其责、各尽其职的跨部门协同监管机制。三是解决“发展难”。为社会办养老服务机构提供优质服务，对因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的养老机构，民政部门应该尽快提请省级人民政府组织有关部门集中研究处理。
3.加强养老服务护理人员队伍建设
X省护理人员短缺，有证件的护理人员不足30%，严重制约养老服务业发展。为此，从长期看，要多渠道扩大养老服务从业人员规模，推动各类院校特别是职业院校设置养老服务相关专业，推进养老服务实训基地建设;短期看，要建立健全养老护理员培训机制和继续教育制度，可以给予养老服务从业人员培训费补贴，同时加强对养老服务机构负责人、管理人的培训。
（五）探索满足农村老年人养老服务需求的新路径
建议对当前的农村互助幸福院进行分类重组改造。一是现有基础较好的农村互助幸福院向养老院转化，保证每个镇（乡）至少有1个标准化养老机构，可以考虑引入社会资本采取公建民营方式进行。二是把部分农村互助幸福院打造成居家社区养老服务中心，政府适当提供运营补贴，以满足正常运营。
（六）提高养老服务的资金支持比例，整合补贴制度
1.提高彩票公益金支持养老服务体系建设的比例
X省的养老服务体系建设资金主要来源于公共财政预算和福利彩票公益金收入，其中福利彩票公益金占主要部分，省级规定福利彩票公益金用于养老服务的比例不低于50%。根据国办发〔2019〕5号文精神，到2022年要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务，因此可以研究进一步提高彩票公益金的比例，建议将政府用于社会福利事业的彩票公益金中不低于60%的资金用于支持发展养老服务。
2.优化财政支持养老服务业发展的支出结构
贯彻2019年国务院《关于推进养老服务发展的意见》要求，对原有的养老服务支持政策做适当调整，建议增加民办养老服务机构消防安全达标工程奖励补贴、居家和社区养老服务中心的运营补贴、农村互助幸福院运营补贴，提高养老服务信息化一次性建设的补助标准，修改完善养老护理人员一次性补贴的条件。
3.整合老年人补贴制度，提高发放效率
根据X省实际，整合经济困难失能老年人补贴和残疾人护理补贴、工伤保险生活护理补贴、高龄补贴等制度，集中补贴经济困难高龄、失能老年人长期照护费用;优化养老服务补贴管理，开发软件，提高发放效率。
（七）深化績效预算管理改革，提升项目绩效
1.加强管理人员养老服务政策的业务培训
养老服务资金支出进度慢、补贴资金发放不规范、预算申请不科学等问题很大程度上是由于管理人员业务不熟悉造成的。所以财政、民政部门应定期组织业务培训，及时宣讲解读养老服务最新政策精神，提升管理人员业务素质，使之熟悉掌握并深刻领会养老服务政策精神，以便正确理解养老服务政策，提高预算申请的科学性、精准性。
2.规范项目预算编制
进一步改革完善项目申报、审核、审批机制，加强项目可行性研究，加快项目执行进度，减少项目结转和资金结余，提高项目资金使用绩效。
3.预算分配和绩效评价结果挂钩
对于养老服务专项资金两年还未使用完成的，不再由县级财政盘活，而是作为扣减项在下一年预算安排时扣除;对于专项资金进展顺利完成的要予以一定奖励，并在下一年度预算安排时体现。
