试析公示性公告的文体理据及行文问题
韩雪松
摘 要：内容的确定性不是公告的文体属性，信息确定与否不构成公告和公示的本质区别，以公告发布公示信息有充足的文体理据，党政机关对外正式发布重要的公示事项应以公示性公告行文。公示不具备法定公文的特定效力和规范体式，不应越位侵袭公告的文体功能和行文领域，公示的“法定公文化”倾向应予以警惕。公示性公告的使用必须严守文体规范而不逾功能界限，党政机关内设机构不具备对外正式发文的权限，不应越位制发公示性公告。公示性公告与公示性通告、公示性通知都是合理可行的公文种类，各有其特定的功能定位和明确的文体边界，三者之间是相对独立而又彼此互补的共生关系。
关键词：公示；公告；文体理据
1 公示的“名分”问题及其“法定公文化”倾向
作为党政机关、企事业单位等社会组织在一定范围内公开发布信息、征求意见、接受监督的知照性事务文书，公示这一文体的发文频次日渐繁多，所起作用日渐增强，使用范围日渐广泛，文体地位日渐提升。但是公示并不是法定行政公文，不在《党政机关公文处理工作条例》（下文简称“条例”）规定的公文文体之列，还不是“党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书”，还没有公告、通告等文体所具备的法定效力和特定格式。事实上，因为“名不正则言不顺，言不顺则事不利”，一些公文学者希望在公文法规的制度层面上为公示正名，使其有与自身使用频度、文体地位相对应的“名分”。[1]这种“正名”的努力应该是出于公文处理科学化的考虑，但公示能否在未来的法定公文谱系中获得一席之地，还有待长期观察，且恐不乐观。
没有法定公文之“名”，也就不应有法定公文之“实”，公示不应以与15种法定公文“同等效力”的面貌出现在公文制发的规定性程序中，不应替代公告、通告等泛行文体在公文系统中的法定地位，不能越格以法定公文的姿态发布需要社会周知的行政事项，更不可能作为党政机关对外正式发布公示信息的首选文体。
值得警惕的是，公示在当下的政务文书处理实践中偏多过繁，有混乱无序之嫌，已经呈现出“法定公文化”的失序现象。有的单位拔高规格制发公示，以事务文书代替法定公文，挤占了公告的行文领域和功能区段，破坏了“条例”所构建的公文体系的稳定性。原因何在？一种流行的说法是：公示的法定文书“资质”应有而未有，问题在于“条例”在本时期的局限性，属于公文制度不健全；公示的用途特殊不可替代，公示终会有“名”有“实”，目前只能“先上车后补票”。这种观点缺乏理据，我们不赞成，因为用公告进行公示并非错误。
2 用公告进行公示的文体理据
反对用公告进行公示，第一个理由在于内容确定性方面。一般认为，公告所发布的内容具有确定性，是将已经决定的、不可变更的重要事项对外呈现，而公示所发布的内容不具有确定性，是尚未最终决定的事项，二者在内容定位上刚好抵触，进而，对内容有“确定性”规约的公告文体不能内嵌任何公示信息。这种论断否定公示性公告的合理性，公告不应涉及公示性内容。这值得商榷。
按照“条例”的规定，公告适用于“向国内外宣布重要事项或者法定事项”，这里并未包含对公告文体“确定性”的明确限定，没有规定公告传播的内容一定是凝固不变的。[2]它所宣布的“重要事项”并非仅仅是静态的终结性的名单或统计结果，也可以指动态的过程性的措施或人事安排，因为二者都是行政管理方面的重要信息，都属于党政机关的行政事项，都在公告的合理发布范围之中。可以说，凝固不变的数据表单是重要事項，持续推进的施政行为也可以是重要事项，不能毫无理据地把后者排除在公告的文体功能之外。举例说，海关总署增列海关监管方式代码，财政部实施境外旅客购物离境退税政策，国家知识产权局开通中美优先权文件电子交换服务，以及文化部办公厅公示第十七届群星奖获奖作品名单……这些都属于国家行政机关开展特定的行政活动，在事项的性质上没有什么不同。既然前三者能够分别以公告的形式制发（即《海关总署关于增列海关监管方式代码的公告》《财政部关于实施境外旅客购物离境退税政策的公告》《国家知识产权局关于开通中美优先权文件电子交换服务的公告》），那么文化部办公厅以公告的方式来公示获奖名单（即《文化部办公厅关于公示第十七届群星奖获奖作品名单的公告》），也自然合法依规，无可厚非。[3]虽然公示性公告所承载的公示信息在发布后还需依照反馈意见进行适当的调整，但此类公告只是针对公示阶段的事项而非针对公示结束后的结果进行传播，公示行为本身就已经作为行政事务在公告中被主动披露，并无不妥。可见，内容的确定性不是公告的文体属性，信息凝固与否不是公告和公示的本质区别。
否定公示性公告的第二个理由是，从文体风格而论，公告的文风庄重严肃、大气简明，具有公文体系内的“贵族”品格，彰显了权威性和公信力；相反，公示的风格平实具体、语言真诚质朴，关系着群众的切身利益，更接地气，因此二者差异明显、区隔较深，不能混淆，更不能用公告来进行公示。这也很难站得住脚。公告与公示的主要区别，并不在于所发布信息重要性的高低或所使用语言权威性的强弱，而在于，是不是法定公文、有没有法定效力。可以说，在公务文书缜密的文体系统中，公告与公示并不是共处一个层面上的文体，二者的使用环境和制发程序迥然有异，在风格上对二者所进行的比较，对于公示性公告的合法性阐释而言没有太大意义。公示这一动作和公示这一文体两者并不同一，公示行为当然可以在公示文体中得以集中表现，但这一行为并非是公示文体专属的表现内容，“适用于向国内外宣布重要事项”的公告也可以进行公示。公示性公告并不会造成公文语言的杂糅和风格的混乱，因为所有的公文语言都应庄重平实，风格皆是严肃质朴，语体风格问题并不构成以公告进行公示的真正障碍。作为一般事务性文书，公示绝不该以法定文书的身份挤占公示的应用空间；而当需要凸显公示活动法定效力的时候，以公告进行公示自然是正确的文体选择。以民政部2016年11月14日《2016年度全国综合减灾示范社区公示公告》为例，该公告公布了“2016年度全国综合减灾示范社区名单”，向民众公示北京市东城区永定门外街道安乐林社区等1455个社区为示范社区，以公告文体来承载公示内容，而没有把文件错误地写成《民政部关于2016年度全国综合减灾示范社区名单的公示》，可谓文体选用规范合理，语体风格庄重稳妥，语言表述精当准确，是一篇典型的公示性公告。[4]
3 违规使用公示性公告的三个问题
公示性公告不是不能使用，而是不能违规使用。违规使用的情况以如下三种较为常见：一是部门内设机构用公告进行公示；二是错用公告发布非重大的一般性公示事项；三是写作公示性公告时未能设定充足的公示周期进而减损公示效果，下面分别予以说明。
首先，“条例”第十七条规定：“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”因此，类似于“××食品药品监督管理局人事司”“××林业局发展规划与资金管理司”“××安全生产监督管理总局人事培训司”这类党政机关内设机构，不具备对外正式发文的权限，不应正式对外发布公示性公告。但从公文实践来看，这类由部门内设机构发布的公告在机关网站上并不罕见。事实上，这类内设机构如确有公示信息需要发布，应该改用公示行文。例如，广东省教育厅高等教育处（教育厅的内设机构）为了公布“2016年度高等教育教学改革项目推荐立项汇总公示表”，于2016年10月20日发布《2016年广东省高等教育教学改革项目拟立项名单公示》，没有越格用公告来行文，而是准确地以公示发布汇总公示表，文体选用恰当理性，行文方式准确合理。
其次，不可事无轻重都用公告进行公示，党政机关正式对外行文时，要如实地根据所公示内容的重要程度，慎重选择公告或通告等文体。但是，首先需要解决的问题是：通告能用来进行公示吗？有专家撰文指出，通告的使用目的具有行政性，对行文对象具有强制性，并且所公布的内容具有具体性，所以与公示性内容拉大了距离，认为通过通告发布公示信息不妥，还是直接使用公示更为方便。我们对此并不赞同。事实上，通告本身就存在“遵守性通告”与“周知性通告”之分，所谓强制性并非适用于通告的所有类型；公示活动是行政管理的一部分，公示行为和通告文体都具有行政性，通告的使用范围不受所谓行政性的影响。可见通告具备发布一般公示性内容的文体功能，公示性通告简明高效、平实具体、合规可行，无需由公示来越位发挥。15种法定公文构成了科学完备的公文系统，办文实践应尊重“条例”的权威性，从“条例”中选用文体，而不应再在事务文书中违规借用。
公示性通告与公示性公告功能有异、互为补充。只有向国内外发布重要的公示事项时才可以公告行文，基层单位不能动辄发公告来公示，如需要在一定范围内公布应当周知的公示事项，用公示性通告行文即可，以便做到简明适中、文体得当。例如2016年11月17日中共深圳市宝安区委组织部发出的《宝安区关于干部选拔任用公示的通告》，系根据《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，对拟选拔任用的宝安区环保水务局局长人选进行任前公示。[5]所公示的内容属地方性人事任免事项，限于宝安区一地，规格不算太高，范围较为有限，没有事关全局的宏观意义，没有用公告行文，可谓恰如其分。
最后，以公告进行公示，需要安排充足的公示时间，以便公众参与和反馈。公示性公告以公告为文体外壳、以公示为行文目的，因此，所发布的公示信息是公示的主体性内容，需要按照公示活动的专业流程来处理和把握，而缺少足够的公示时间，就等于消灭了公示活动的基本属性。可见，公示性公告的公示周期不能违规压缩，以致公众无法正常监督。2014年1月修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》决定“实行党政领导干部任职前公示制度”，第四十一条规定，“公示内容应当真实準确，便于监督”，强调“公示期不少于五个工作日”，而且“公示结果不影响任职的，办理任职手续”，某一公示对象在被最终确认之前，若有单位及个人对公示内容有任何异议，都可以向公示单位及时提出。在公示性公告写作过程中，要强调公示的民主性和科学性特征，所公示的各类事项应当鼓励大众参与，接受百姓监督，并设置充分合理的互动周期，以便集纳民众意见，实现公示目的。[6]以浙江省民政厅《2016年“浙江省综合减灾示范社区”公示公告》为例，该公告旨在发布第六批“浙江省综合减灾示范社区”名单，杭州市上城区湖滨街道的吴山路社区等155个社区名列其中，公告中写明的公示时间为2016 年10月28日至 11月10日，公示周期为两周，时间较为充裕，没有以“走过场”的态度简单敷衍，能够完整履行条例规定的公示程序，可以及时接受民众的反馈意见，符合公示的常规流程。[7]
4 公示性公告与公示性通知存在功能互补关系
党政机关的公示活动可分为系统内部公示和面向社会公示两种，二者的功能地位和行文范围各不相同，前者是指党政机关在其内部公示信息、接受监督，不对社会大众征询意见，公文接受者的数量是有限的、身份是明确的；而后者与之相反，是党政机关向人民群众广泛发布公示事项，公文接受者的数量是不设限的、身份是不确定的。
从选用法定公文文体来看，党政机关系统内部的公示活动应主要选用通知行文，其主送机关是具体、明晰的，基本是下行文，如河南省教育厅2013年7月1日所发《关于对2013年度中原名师进行公示的通知》，旨在发布《2013年中原名师拟任名单》，拟确定鹤壁市高中的周照鹏等10名教师为2013年度“河南省中原名师”并就此进行公示。该份公示性通知有确定的主送机关，即“各省辖市、省直管试点县、重点扩权县（市）教育局，省直有关学校”，收文单位限于河南教育系统内部，并强调了“单位提出的异议，须在异议材料上加盖本单位公章，并写明联系人工作单位、通讯地址和电话”，是一份文体选用正确、公示意图清楚、语体风格恰当的下行文。[8]
有人认为不能以通知进行公示，理由是：通知文体功能繁多，应予减负，以通知公示会导致其文体负载过大；而且公示旨在发扬民主以及强化监督，若公示内容寓于通知之中，则会拉大发文机关和人民群众的距离，对反馈效果产生消极影响。这种看法并不全面。准确地说，通知完全可以用于公示，但不能用在所有的公示场合。“通知”具有周知性，“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”，可以发布供民众周知的公示信息；但此处无论是“下级机关”还是“有关单位”，都是党政机关、职能部门，而非社会群众、普通百姓，因此通知在发布公示内容时应限于党政系统、机关之间。
另一方面，党政机关面向社会的公示活动应选用公告、通告等行文，目标读者是社会公众，是典型的泛行文，一般没有主送机关，如前述《文化部办公厅关于公示第十七届群星奖获奖作品名单的公告》，此文面向公众广泛征求意见，强调“提出异议者须提供本人真实姓名、工作单位、联系电话等有效联系方式，以便核查”，提出“凡匿名、冒名或超出期限的异议不予受理”，并列示了反馈意见所需的联系电话、电子邮箱、通讯地址等内容，泛行文特征清楚，行文言简而意明，未写明主送机关，符合公告的文体定位。
我们反对在公示活动中模糊公示性公告与公示性通知文体边界的做法，坚持认为面向社会各方面和普通民众广泛征询公示意见时不能以通知行文。通知不是公告之类的泛行文，不可越位侵入公告、通告的文体领域，公示性通知与公示性公告二者彼此独立、互不替代，但应各安其位、互为补充。
参考文献：
[1]张宇，徐菲.给公示一个“名分”[J].秘书之友，2009（9）：26～28.
[2]阎杰.公告写作探析[J].档案管理，2011（1）：72～74.
[3]文化部办公厅.文化部办公厅关于公示第十七届群星奖获奖作品名单的公告.2016-10-23. http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/23/content_5123375.htm.
[4]民政部.2016年度全國综合减灾示范社区公示公告. 2016-11-14.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201611/20161100002431.shtml.
[5]中共深圳市宝安区委组织部.宝安区关于干部选拔任用公示的通告.2015-12-9.http：//www.baoan.gov.cn/xxgk/xwzx/tzgg/201512/t20151209_658736.html.
[6]王安应，田更新.公示性文件该用何文种？[J].秘书，2003（10）：11～13.
[7]浙江省民政厅.2016年“浙江省综合减灾示范社区”公示公告.2016-10-28.http：//mzt.zj.gov.cn/il.htma=si&key=main/06&id=8aaf801557e58e5701580a521c08030b.
[8]河南省教育厅.关于对2013年度中原名师进行公示的通知.2013-7-4.http：//www.haedu.gov.cn/2013/07/04/1372920337580.html.
