梁启超地方自治思想实质简析
敖福军
摘要：学界对梁启超地方自治思想虽有简略介绍，但对梁启超自治思想的本质认识不深。梁启超的地方自治思想比同时代的人深刻得多，有助于纠正当时流行的错误认识，能引发当时乃至后世人们的思考，他的地方自治思想是具有一定历史价值和现实意义的。梁启超认为自治出于天理，因而反对“官办自治”。梁启超认为自治的本质在法律和民主，因而清末民初的中国人是没有现代自治精神的。
关键词：梁启超;地方自治;民主;法律
中图分类号：D09 ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1001-0475（2015）02-0076-02
清朝末年，清朝国势日衰。为救亡图存，国人不得不“师夷长技”。在西学东渐的背景下，西方人的地方自治开始进入先进中国人的视野。他们把地方自治作为西方民主富强的重要因素。于是，一批仁人志士纷纷阐释地方自治的必要性、可能性，使地方自治思想成为清末民初的社会思潮。“清季以来，谈国是者，咸以地方自治为立国之基础”。[1]地方自治思想“举国中几于耳熟能详”。 [2]
尽管在清末地方自治已成为社会思潮，但对于什么是自治，时人意见不一。其中不乏错误的认识。康有为认为中国古代社会已有非常好的地方自治，要在中国实行地方自治是非常容易的。“中国故事自治之善制如此，察之现时之民俗自治之制已具，故以势言之，中国不能不改地方自治，以俗言之，中国以行地方自治，在一转移间耳”。[3]孙中山也是持此类观点。“试观僻地荒村……其他一切共同利害，皆人民自议之而自理之，是非现今所谓共和之民者耶？”。[4]北洋军阀时期，众多政客及军阀并不知真正的自治为何物，他们或者随便派个冗员去办地方自治就算交差;或者将字面意义上的“自治”发挥到极致，自己治理自己，实行饭碗排外主义;又或者“把那对付难的伟人政客，各人送他一个地盘，等他鬼有所归而不为厉，也叫做‘联省自治。唉，在民国的金字招牌底下，连自治两个字都没人认得，这是从那里说起！”。[5]
作为近代思想巨匠，梁启超在地方自治思想方面也颇有建树。梁启超在《新民说》“论自治”中说：“凡善良之政体，未有不从自治来也”， [5]（P.681）“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。[6]他的地方自治思想有助于纠正当时流行的错误认识，能引发当时乃至后世人们的思考，他的地方自治思想是具有一定历史价值和现实意义的。
一、 自治的本真含义
梁启超认为自治出于天理，“出于人性之自然”，[5]（P.2838） “一方面，自治能力把人与动物区分开来，人而无自治力则禽兽也，非人也”。 [5]（P.681）另一方面，地方自治与群体中人有切身利害关系。梁启超认为，地方公益事业与个人关系十分密切。“事事皆目睹亲历，其祸害关系，当场立见”。因而，“我住在此地，就要管此地的事”。 [5]（P.2984）
既然人民可以自发自治，那么，政府的过多干涉只能是有害无益的，因而梁启超反对“官办自治”。“真正之自治，必须不假官力，纯由人民自动”。 [5]（P.2838）由于中国封建专制历史长达两千余年，地方政权在统一王朝的大部分时间是受中央管辖和控制的。尽管有时中央对地方的管控只是名义上和形式上的，但中央政府仍会像守财奴一样吝惜分出自己的权力。晚清乃至民国，地方自治运动也曾轰轰烈烈，如火如荼，但转瞬间自治运动又销声匿迹了。归根结底，地方自治只是官样文章，人民何曾被广泛发动，地方何曾有过多少自主权力。所谓的地方自治只是官治的辅助和补充。“地方自治，所以辅佐官治，振兴公益，东西各国，市政愈昌明者，则其地方亦愈蕃滋。”地方自治“决非离官治而独立，为社会谋康宁，决非为私人攘权利”。[7]地方自治受到各级政府的严密监控。清政府在1908年制定《城镇乡自治章程》，其中规定城镇乡自治必须要受厅州县的监督。梁启超对城市自治要受厅州县的监督的规定无法理解。“欧美各国之大都市，多有直隶于民政部，而绝不受地方官之监督者”，“今我国城镇乡之上有厅州县， 厅州县之上有省，而省与厅州县之间，复有道府……则已经两重监督乃达中央矣”。 [5]（P.1854）梁启超认为京城及各大省省会之自治团体，应当另起名称，另制章程，仿效欧美各国大都市自治的做法，省去上级的层层监督，“然后自治之实克举也”。 [5]（P.1855）中央对地方自治以监督之名横加干涉，清末如此，民国也是这样。国民政府以“党治”和保甲来代自治，大失人心。
梁启超对“官办自治”深恶痛绝，对北洋军阀时期的这一现象极尽嬉笑怒骂之能事。他认为“官办自治”是像“宋版康熙字典”一样的笑话。康有为也认为“今吾中国之大病在于官代民治，而不听民自治也。救之之道，听地方自治而已”。[3]
关于梁启超的地方自治思想，学界有些片面的认识，认为梁启超是主张中央集权和地方自治并行的。如他曾言“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。认为梁启超是主张自治与官治相辅而行的代表性人物之一，并把他的言论与康有为、留日学生群体的主张相提并论。如康有为主张政体改革的关键在于“为民莫如地方自治，为国莫如中央集权矣”。[8]但实际上，二者还是有很大区别的。康有为的中央集权思想基本上是一以贯之的，而纵观梁启超一生，“开明专制”和建立强有力的集权政府，并不是他思想的主流，在梁启超的晚年，梁启超的民主主义倾向较之早年有所加强，且变得更为进步。学者马勇认为，在中国近代史上，是梁启超第一次提出了“联省自治”的政治主张[9]梁启超晚年的自治主张在当时是比较激进的。他认为国家的制度和法律完全是以地方为基础的。在中央与地方的权力分配问题上，他也认为“中央权限，当减到对外维持统一之必要点为止”。他再一次声明，地方自治当由自动，而非“官办“或”官督民办。地方应有独立的立法权，“各省乃至各县各市，皆宜自动地制定根本法而自守之，国家须加以承认”。 [5]（P.3049）梁启超不仅大声呼吁，并且积极参与到自治运动中。1920年，受熊希龄之托，梁启超起草了《湖南省自治大纲》和《湖南自治根本法》（草案）。其后制定湖南省宪的学者如王正廷、蒋百里等人又均奉梁启超为精神导师，从中不难看出梁启超地方自治思想的痕迹。为促成湖南省自治，也是梁启超挺身而出，压制住了吴佩孚意欲吞并湖南的野心并力图说服他召开联省的国民大会。
二、 自治的本质在于法治和民主
自治的本质到底是什么，古代自治和现代自治，东方自治和西方自治，区别在哪？这些问题都可以在梁启超的思想中找到答案。
（一）西方的自治
梁启超考察西方地方自治历史之后，借鉴许多专家的观点认为近代自由政体之发源当归诸中世纪时期之意大利市府。“其 始 皆 为 经 济 上 结 集 ， 而 后 乃 变 为 政 治 上结 集 者 也”。 [5]（P.729）之后又经实地考察“确知欧洲国家是把‘市府放大做成”。[5]（P.2984）梁启超认为以雅利安民族为代表的西方人的自治能力是全世界最杰出的。他们的历史传统是允许公民参预地方公务。当人们把这参政权加以扩充和汇集，便变成国家的民主政治。欧美国家，无论地方、团体大小，“凡一切公私之结集，无不为政府之缩影”， [5]（P.729）梁启超认为西方人善于自治是其政治能力较强的表现。
（二）中国人的自治
中国人有古代基层社会自治的优良传统，却缺乏现代自治精神。古代自治传统与现代自治精神之间有着泾渭分明的界限。
梁启超曾经认为古代基层自治是中华民族精神的重要内容。然而中国人却没有现代自治精神。为什么中国人有自治的传统而不能发扬光大？梁启超认为中国有族民资格，而无市民资格 。市民与族民的区别何在？梁启超认为是在政治体制上。“市民之长尚贤，其任之也以投票选举;族民之长尚齿，其任之也，以年资洊升”。通过投票选举出的自治首脑，经过激烈的选举竞争，通常是可以适任的。并且自然而然，是要对选民负责，受选民监督的。而通过年资积累上位的，未必尽是适任者，且基本不受下层监督和制约。“夫是以泰西之自治制度，为政治能力之滥觞;中国之自治制度，为政治能力之炀灶也。夫是以在一乡一族间， 尚或秩然有团体之形，一至城市，则有机体之发达，永不可见也”。 [5]（P.730）族民自治无民主，因而无法有效监督首脑;市民自治实行民主，监督之道大行，首脑无法滥用权力，必须秉公意行事。民主成为中国古代自治和现代西方地方自治的分水岭，也因而成为现代地方自治的核心和本质内容。
现代地方自治的另一个本质内容是自治以法律为本。梁启超基于人性恶的观点，认为群体需有法律来维持秩序。但所谓群体所赖以存在的法律乃是人们出于天性、基于公意自愿制定的，“故不待劝勉，不待逼迫，而能自置于规矩绳墨之间。若是者谓之自治”。 [5]（P.681）“一人之自治其身，数人或十数人之白治其家，数百数干人之自治其乡其市，数万乃至数十万数百万数千万数万万人之自治其国，虽其自治之范围广狭不同.其精神则一也。一者何？一于法律而已”。 [5]（P.682）
中国古代的自治不可能建立起民主和法律制度。因而，以现代眼光来看，中国的古代自治是原始落后的，中国人并没有现代自治能力。城市状态之凌乱，海外侨民之惶然无所恃，均印证了梁启超的观点。由于国人没有现代自治精神，时发偏激狂言的梁启超甚至连中华民族的自治传统也一概抹杀。“中国人缺于自治之力，事事待治于人。一府如是，一县如是，一乡一族亦罔不如是。至于私人一身，则最近而至易为力者矣，然纷杂芜乱亦复如是”。 [5]（P.1078）
对于梁启超的这一思想，梁漱溟先生评价说，梁启超在游美期间对中西方地方自治本质的阐述，“虽于中西社会演进之两条路，尚未言之深切著明，而所见正自不差了”。[10]当代学者赵可也认为梁启超对近代地方自治的实质以及城市和地方自治的内在关系的认识和理解比同时代人深刻得多。而“理解的深入势必推动国内的地方自治运动向新的阶段发展”。[11]
参考文献：
[1]柳贻徵.中国文化史（下册）[M].北京：中国大百科全书出版社，1988.
[2]中国史学会主编.辛亥革命（四）[C].上海：上海人民出版社，1957.
[3]康有为.公民自治篇[N].新民丛报（第五、六、七号），1902-4-8至5-8.
[4] 孙中山全集[M].北京：中华书局，1985.
[5] 梁启超全集[M].北京：北京出版社，1999.
[6]梁启超.公民自治篇编者按[N].新民丛报（第五号），1902-04-08.
[7]白蕉.袁世凯与中华民国[M].成都：四川人民出版社，1985.
[8]马小泉.国家与社会——清末地方自治与宪政改革[M].郑州：河南大学出版社，2001.
[9]马勇.20世纪20年代“联省自治”的理论与实践[BE/OL].中国社科院近代史研究所，http：//jds.cass.cn/Article/20060417151941.asp2012/10/17.
[10]梁漱溟.梁漱溟学术论著自选集[M].北京：北京师范学院出版社，1992.
[11]赵可.清末城市自治思想及其对近代城市发展的影响[J].史学月刊，2007，（8）.
[责任编辑：褚永慧]
