新能源产权归属法律问题研究

    郑妮++汪怡

    新能源储量丰富,清洁高效,是应对能源安全的首选之策。然而,新能源毕竟还是一个新兴产业,发展缓慢,瓶颈较多,特别是我国针对新能源的产权归属问题仍然缺乏明确的法律规定。本文探讨了新能源产权归属的法律问题,在立法层面和实践层面上提出相应的对策和建议。

    新能源产权归属立法

    立法技术。国家应尽快启动涉及新能源相关问题的立法工作,弥补法律漏洞。建议全国人大常委会可以宪法修正案的形式,对“自然资源”的概念和外延做出明确界定。由于能源产业涉及国家安全、公共利益,对能源、新能源、可再生资源、产权等相关名词下定义的工作,建议应由全国人大及其常委会来立法,不宜由地方人大或政府加以解释,不宜制定地方性法规、规章。只有从法律上将以上概念厘清,才有最高的法律效力使各方信服,使相关问题有法可依,从而起到定纷止争的作用。

    立法内容。本文坚持新能源的产权应当归属于开发者所有。将产权归属于开发者,并非变相的排斥国家拥有新能源资源,二者不是非此即彼的关系。国家也可以成为开发者,可以进行新能源的开发探测,探测出的成果也理应属于开发者——国家。国家开发者的身份可以是政府及其职能部门,或是国有企业。此时,国家的身份是一个平等的市场主体,公平地参与市场竞争,遵循优胜劣汰的竞争法则。

    将新能源产权归属于开发者所有,相对而言是比较公平公正的。国家作为开发者本来就拥有先天的强势,享有许多特权,企业与国家相比,无疑是以卵击石。只有卸下国家自带的光环,将之放到一个平等的条件下,与民间企业位于同一跑线上,才有竞争的可能性和意义。因此,开发者是处于市场经济环境中、具有相同权利义务的主体,“八仙过海各显神通”,各自进行开采勘探、管理经营,理所当然地拥有自己的劳动果实——新能源所有权。

    行政许可。国家鼓励民间资本进入新能源产业,并不意味着这个开发行为是完全自由、不受限的。在关系到国家安全、公共利益时,仍需国家干预。例如对开发者主体资格的认定,对企业的准入条件审核,监管企业开发行为对环境生态的影响等。但即便在此时,国家的干预也应在一个适当的限度内,要本着高效便民、有利于生产生活、提供优质行政服务的原则,不得干预企业的经营自主权,侵害企业的开发所有权。

    新能源产权归属实践

    开发方式。假设新能源的产权归属开发者所有,这个开发者既可以是企业,也可以是国家,或者是政府和民间资本参与共建。例如,国家每年公布的PPP项目,大多都是水电等基础设施建设,可灵活采用PFI(建设-经营-转让)、BOT(建设-经营-转让)、BTO(建设-移交-运营)等开发方式。这些方式尽管形态各异,但都是为了增加市场活力,落实市场经济,促进新能源产业的发展。只是在具体开发方式的选择上,要做到因地制宜,结合地域特色,使之能够对症下药;要量体裁衣,使之贴合地方地域的形态。

    政府举措。就政府自身而言,“欲带皇冠,必承其重。”政府要因地制宜,正确评估、选择新能源发展方向,提供恰当有效的行政指导。

    第一,国家财政要有适当的倾斜,加大对新能源产业的投入,重点研发新能源关键环节的高新技术;还可以对使用新能源的消费者给予一定的补贴,调动其使用的积极性,推动新能源市场的应用和普及。同时,要因时制宜,不断调整完善新能源开发的规划和政策,积极稳健地推进新能源产业的市场化进程。此外,注意吸收借鉴国外先进技术和管理经验,必要时可展开新能源开发方面的国际合作。

    第二,就政府对企业的扶持而言,政府不仅要做好新能源开发地的基础设施建设,方便企业施工开采;还要适时对企业进行引导,对新能源开发项目提供必要的财政支持,减轻企业的税收压力;还可以结合地方实际,设立一批行政奖励项目,做好企业开发新能源坚实的后盾,真正做到执政为民。

    第三,就四川省省情而言,能源资源种类多样,储量较丰富,具备开发的先天优势。2016年1月29日,《四川省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布,《纲要》第九章中专门规定了新能源的发展计划,要求“重点建设凉山州风电基地。在甘孜、阿坝等光照资源充足地区协调发展集中式与分布式光伏发电工程。建设生物质能开发利用示范项目。加强甘孜等高原地区地热能勘探利用。规划建设雅砻江、金沙江下游等流域风光水互补示范基地。”

    而号称“千河之省”的四川,在“一路一带”南方丝绸之路建设中,应当发挥地域优势,重点发展水利水电工程,加快建设“三江”水电基地,形成“三江七片两线”的水电基地基本格局,建成全国重要的水电基地。如四川省德昌县建成的中国首个山谷风力发电厂,为开发清洁高效、可持续、绿色低碳的新能源做了积极有效的探索,起到了很好的示范效果。在充分利用当地风能资源的前提下,既保护了当地环境,也满足了地区的用电需求,同时也改善了四川电力的能源供应结构,有利于能源产业结构的优化升级。

    我国新能源产权的立法仍属空白,建议国家尽快加紧立法工作,将新能源的产权归属问题用法律的形式确定下来。只有这样,才能实质性地推动新能源产业的快速发展,实现我国能源结构的转型和优化。