政府纠纷解决能力问题研究

    陈美佳,朱思可

    摘要：当前，我国正处于社会转型期、矛盾凸显期。政府在解决纠纷、化解矛盾方面具有独特优势，可以弥补其他纠纷解决机制的不足，对于维护社会稳定，促进社会和谐更是意义重大。然而，现行的政府纠纷解决机制也存在一定的问题，需要进一步理顺关系，才能充分发挥其对于构建社会主义和谐社会的重要作用。

    关键词：政府;纠纷解决;和谐社会;法治政府

    《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”的确，随着我国进入现代化中期，各种矛盾、纠纷不断涌现。如何提高解决纠纷的能力，更加有效地化解社会纠纷，是包括各级政府在内的社会各界构建社会主义和谐社会必须解决的一项十分重要的课题。（根据我国刑事法律制度的规定，政府及其组成部门是无权处理刑事纠纷的，因此，本文中的纠纷特指民事纠纷及行政纠纷）。

    一、提升政府纠纷解决能力的必要性

    （一）提高纠纷解决能力是建设法治政府和服务型政府的应有之义

    2004年，国务院就印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出，要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，并重点对行政机关依照法定权限和程序，调处民事纠纷提出了要求。随着我国市场经济体制的不断完善、政府职能的不断转变，政府直接干预经济社会发展的情况越来越少，但需要提供监管、调控等公共服务和公共产品的领域越来越广。除了服务对象、管理对象间的纠纷越来越多地需要政府来解决，服务对象、管理对象对政府的具体行政行为不服而引发的纠纷也越来越多，需要本机关甚至是上级机关来进一步予以解决，行政复议机制就是根据这一需要应运而生地。可以预测，随着服务型政府、法治政府建设的不断深入，服务对象、管理对象会对政府在解决纠纷方面提出越来越高的要求。因此，提升纠纷解决能力是建设法治政府、服务型政府不能忽视的重要方面。

    （二）提升政府纠纷解决能力弥补其他纠纷解决机制的不足

    随着我国司法改革的不断深入，人民法院的受案范围不断拓展。在传统的法律关系领域出现了新型的诉讼。例如在人身关系领域，出现了有关女性贞操权与男性生育权的纠纷[1];许多发生在互联网、体育等领域的“新型”诉讼也开始涌入法院，致使诉讼的压力骤增，部分地区还出现了类似于发达国家“诉讼爆炸”的现象。非诉讼纠纷解决机制，由于多方面原因，作用没有充分发挥，有些机制的纠纷解决能力甚至还有所弱化。例如人民调解制度，曾经无论是受理纠纷的数量还是纠纷解决的实际效果，在很长的一段时间内都比诉讼机制要强，被西方学者誉为纠纷解决的“东方智慧”。但随着我国社会由“熟人社会”向“陌生人社会”转变、“单位人”向“社会人”，人民调解制度不但与法院收案数量的比率越来越小，收案的数量也大为减少。因此，由政府主导的行政性纠纷解决机制应当扮演重要角色。

    （三）行政机关在解决纠纷方面具有独特优势

    一是资源优势。当前，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会生产力还不够发达，人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾仍将是我国社会主义建设的主要矛盾，司法资源的增长在很长一段时间内将低于社会纠纷解决需求的增长。随着人民法治意识的不断提高、社会发展过程中矛盾触及点不断增多，法院系统面临的压力将会越来越大。相比一个县只有一所基层人民法院要承担整个行政区域内的各类案件的审理，政府拥有的资源要丰富的多，不同的行政机关可以根据相应的规定处理本部门管理领域内的纠纷，分担人民法院的诉讼压力。

    二是专业优势。由于长年的行政管理经验，行政机关对于主管的行业、领域内产生的纠纷，在对争议事实的认定、损害结果的评估，具有法院以及民间纠纷解决机构无法比拟的优势。例如，由于环境污染引起的诉讼，往往由于举证困难而旷日持久。对于环境污染造成的危害结果，法院由于自身专业素养的制约，需要借助民间或者行政机关来确定。但是如果交由行政管理机关来裁决，反而更有效率。对于环境纠纷、医疗纠纷、产品质量纠纷等等特殊纠纷，法院在审理这些案件的时候，往往需要向行政机关需求帮助。与之类似的医疗纠纷、产品质量纠纷等涉及大量专业知识的矛盾纠纷大量涌现，无疑需要发展更加专业的纠纷解决机制来加以应对。

    三是文化认同优势。在中国传统行政文化和法律文化中，我国都是一个行政官员和司法官员重叠，行政机关和审判机关重叠，没有独立的法律人阶层的国家。出现纠纷时，社会成员往往习惯于找有威信的个人，或者乡政府等行政机关进行解决。虽然随着我国法治进程的深入，更多的人通过诉讼来解决纠纷，但传统的行政文化和法律文化依然影响很大。仲裁等来自国外的纠纷解决机制在我国发展的缓慢，恰恰表明了中国传统行政文化和法律文化对当事人选择纠纷解决机制的影响。因此，在民间纠纷解决机制发展需要时间，司法资源比较有限的前提下，根据我国行政文化和法律文化的特点，发展行政性纠纷解决机制，不失为一条可行的路径。

    二、政府纠纷解决机制的类型和存在的问题

    在现行的法律框架中，政府解决纠纷的机制主要有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议等。

    （一）行政调解

    行政调解是指由行政主体主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过疏导、沟通、说服教育等方法，促使双方当事人友好协商、达成协议，从而解决争议的。[2]（P.123）我国设有行政调解的法律文件种类形式繁多，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方性法规约70部，地方规章约45部。

    （二）行政裁决

    行政裁决指的是行政主体依照法律授权，以中间人身份对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关而与合同无关的民事纠纷进行审理并作出公断的具体行政行为。[2]（P.125）

    （三）行政仲裁

    行政仲裁，是指是指行政机关，设立的特定行政仲裁机构。依法按照仲裁程序对双方当事人之间的特定民事、行政或经济纠纷作出公断的行为和制度。实施行政仲裁的前提是当事人提出仲裁申请。因而是一种依申请的行政行为[2]（P.123）。《仲裁法》出台后，行政机关的仲裁职能大部分转移给了独立的民间仲裁委员会。现有的行政仲裁主要是劳动争议仲裁、人事争议仲裁和农村土地承包经营纠纷的仲裁三类。

    （四）行政复议

    行政复议，是指公民，法人或者其他组织，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向有关行政机关提出申请，由受理申请的机关依法进行审查并作出处理决定的活动。[2]（P.243）

    笔者无意对每一类机制逐一分析，而是力求从整体上对政府解决纠纷机制存在的问题进行梳理，主要体现在以下几个方面：

    （一）适用的范围在一定程度上缩小了

    从上世纪九十年代后期，政府解决纠纷的机制出现了大量削减的情况，就拿行政裁决来说，《食品卫生法》取消了《食品卫生法 （ 试行） 》规定的“损害赔偿要求，由县以上卫生行政部门处理”的规定，改为由违法行为人“依法承担民事赔偿责任”;《治安管理处罚法》取消了原来《治安管理处罚条例》中规定的“公安机关对违反治安管理的行为造成的损失或者伤害，可以裁决由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用”的规定。

    （二）政府及其部门不愿使用纠纷解决机制

    根据相关法律及司法解释的规定，对行政调解不服的，当事人可以提起民事诉讼;对行政裁决不服提起的诉讼则是行政诉讼。行政机关每一次裁决就面临一次被成为被告并败诉的风险。因此，政府基于不想承担法律责任的考量，往往在运用行政裁决解决纠纷时，态度比较消极，或者采用行政调解等强制性较弱机制加以解决，从而避免自身承担责任。

    （三）纠纷解决程序还不规范

    由于长期收到“重实体、轻程序”的法律思想的影响，我国目前尚未统一明确的行政程序法，不同的行政机关基于其行政管理工作不同的特点，或依一般的行政程序进行活动，或自行创立一套自用的处理程序，或借鉴司法程序，呈现出一种无序、混乱的状态，直接影响了纠纷的处理效果。即使是有专门立法的行政复议制度，其程序也存在不健全之处。各项制度之间的衔接和协调程序更是一个空白。

    三、提升政府纠纷解决能力的对策

    （一）建立专门的纠纷解决机构

    国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出要积极探索解决民事纠纷的新机制，鼓励各级政府及其部门探索新机制。借鉴国外成功经验， 笔者认为应当在比照现有劳动仲裁制度，建立若干专门的行政裁判所、仲裁委员会等纠纷解决机构，受理解决土地征用、房屋拆迁、劳动关系、环境污染、医疗事故、交通事故等专业性很强的纠纷。

    （二）完善政府纠纷解决的程序

    加强对政府解决纠纷程序立法的调研，在具体设计行政性纠纷解决程序的时候，按照正当程序原则分别制定简易程序和一般程序，使任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，都必须听取对方意见，使每一个人都有为自己辩护的权利。在全国性法律出台之前，也可以考虑在现有的《民间纠纷调处办法》的基础上，由国务院制定一部关于行政机关调处民事纠纷程序的行政法规，提供最低限度的程序保障。

    （三）完善与诉讼的衔接制度

    建议改变现行的对行政裁决不服提起行政诉讼的做法，对行政调解、行政裁决、行政仲裁的救济方式进行改革和整合，当当事人无论是对行政调解、行政裁决还是行政仲裁的结果不服时，全部向人民法院提起民事诉讼寻求救济，因为当事人如果对行政裁决的结果不服，更多的是对行政机关确认的其与对方当事人的权利义务关系不满意，而并非认为行政机关侵害了自身的正当权利，将原来提起行政诉讼的做法改为提起民事诉讼，可以通过法院判决来宣告行政机关行政裁决的结果无效，这样既可以保障当事人的合法权益，又可以使行政机关免除败诉的风险，保持行政机关解决纠纷的热情。当然，人民法院在受理这类民事诉讼时，应当以程序审查为主，只有在行政机关适用程序和法律上存在明显错误时，采取改变行政处理的结果。

    参考文献：

    [1]新浪网.全国首宗贞操权案尘埃落定 受害人起诉被驳回[EB/OL].]http：//news.sina.com.cn/s/2002-12-08/0459833432.html ，2002-12-08.

    [2]余卫明，邓成明.行政法与行政诉讼法[M].湖南：湖南大学出版社、湖南人民出版社，2001.

    [责任编辑：褚永慧]