地方立法质量研究综述
王玉
摘要：地方立法是国家立法的重要组成部分。不断提高地方立法质量是推进依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求。地方立法在发展过程中取得了一定的成绩，地方立法的数量逐年增加，以宪法为基础的社会主义法律体系已经基本形成，仅从数量上看立法工作基本上满足了社会主义政治、经济和社会的发展需求。此时地方立法质量的保障问题便显得尤为重要，有利于制定体现地方特色的法规规章，使地方性法规规章具有可操作性和有效性，在最大限度内保障公民、法人和其他组织的合法权益。
关键词：地方立法；质量；研究
一、地方立法质量保障的理论与实践
究竟是立法数量论抑或立法质量论在我国学界曾经存在过争议，但是随着我国以宪法为基础的中国特色社会主义法律体系的形成，无论中央还是地方无法可依的被动局面基本上都得到了改变，立法工作已经初步做到了有法可依。随着我国立法数量的逐年增加，立法质量保障的研究范式已经逐渐地从立法数量论转向立法质量论，这是符合历史发展客观规律的必然趋势。立法质量论使制定的法律法规规章必须接受人民和社会实践的价值评判和检验。从地方层面上讲，地方立法是否最大限度地保障了公民、法人和其他组织的合法权益？地方立法是否遵循了基本的立法原则，法治原则是地方立法的首要条件，作为地方法律运行之起点的立法行为首先要法治化，必要的法律程序和制度的制约是地方立法质量的重要保障。另外，地方立法机关是民意代表机关，地方立法活动从本质上说应当坚持和贯彻民主原则，地方立法活动的民主化是整个国家政治体系民主化的重要组成部分。地方性法规规章的草拟、审议、表决的过程通过某种方式向公众和社会公开。公开的方式可以是多种多样的，比如将法规规章在网络或者报纸上公布或征求意见，允许新闻媒体、记者或者公众旁听审议活动，采访并报道地方立法的整个过程，让立法行为在阳光的环境下应运而生。再次，坚持科学原则对于提高地方立法的质量也具有十分重要的意义。立法活动是一项极具智慧的脑力劳动，地方必须根据本地的实际情况作出立法规划，设定法律上的权利、义务和责任时应当考虑客观的实际情况，并不断地提高地方立法技术水平。最后，立法过程遵循谦抑原则，法律的能力必然是有限度的，建立地方立法可行性论证制度、立法责任制度等，避免随意和盲目的立法。
随着我国整体立法的迅速发展，地方立法在近几年也呈现出快速发展的局面。以黑龙江省为例，为深入推进“八大经济区”和“十大工程”建设，保障和推动我省经济社会新发展、加快发展、科学发展贡献力量，立法工作坚持提前介入，搞好立法调研，增强立法工作的针对性、实效性，更好发挥地方立法对经济社会发展的引领和推动作用。2013年黑龙江省人大就将至少完成七项地方性立法，例如，制定黑龙江省实施《中华人民共和国水法》条例、黑龙江省高速公路管理条例、黑龙江挠力河国家级自然保护区管理条例、黑龙江省国有重点林区神力资源管护经营条例、黑龙江省水上搜寻救助条例、黑龙江省科学技术进步条例、黑龙江省循环经济促进条例等地方性立法，修订黑龙江省人民代表大会代表建议、批评和意见办理工作条例。以重庆市地方立法为例，直辖后，市一届人大及其常委会确立了完善体制、打好基础、提高质量的立法思路和急用先立、逐步完善的工作步骤，仅用五年多的时间就基本实现了与其他兄弟省市地方立法同步发展的态势，初步构建起了具有重庆特色的地方性法规框架。[1]（P.76）
二、地方立法质量的评价体系
有学者将立法质量评判标准划分为内在标准与外在标准，合法性标准为内在标准的“皮”，公正正义性标准为内在标准的“骨”，合目的性标准为内在标准的“魂”；完整性标准为外在标准的“皮”，明确性标准为外在标准的“骨”，和谐性标准为外在标准的“魂”。还有的学者习惯从立法过程是否符合法的内容和形式统一这一要求来检验立法质量，作为立法质量评价体系的衡量标准。由于我国法律中没有明确规定建立立法质量评价体系，因此，有学者提出从经济增长与效益提高、科技进步、资源利用与环境保护协调一致、群众生活水平得到提高等指标来反映立法质量。还有的学者将立法质量的评价标准概括为形式合理性、价值合理性和现实合理性三个基本方面。其中形式合理性分别从明确性、规范性、协调性、稳定性、完备性进行了深入的阐述；价值合理性从权利本位、平等、效率、人道主义、可持续发展、国际化方面进行论述；现实合理性主要从必要性、可行性、适应性方面阐述观点。另外还有一部分学者从以下五个方面来分析地方立法质量的标准，分别是合法性标准、地方特色标准、合目的标准、公正公平标准、程序性标准。地方立法的内容和程序都必须合法，这是评价地方立法质量的第一位条件和标准。是否具有合法的立法依据？地方立法的主体是否合法？立法权限的行使是否合法？立法主体是否超越其所享有的立法权限？立法程序是否合法？从地方性法规的实际内容看，是不是立足于解决本地的实际问题。从地方性法规所体现的立法技术上看，是否做到简洁实用，体例适当，结构合理。从地方性法规的实施来看，在本地区是否具有可行性和可操作性。从地方立法程序的角度来衡量立法质量，一要看立法程序是否完整，另外要看遵守立法程序是否严格。[2]（P.38-39）还有学者认为地方立法质量评价标准的构建至少应当从正义、效益、科学性、协调性和技术性等五个角度进行。以权利为本位实现良法追求的正义标准，社会需求的契合与成本节俭的效益标准，对客观规律正确反映的科学性标准，法律体系内部和谐的协调性标准，结构和语言双重安排的技术标准。
三、地方立法发展过程中存在的主要问题及其原因
地方立法作为我国整个立法体系中的一个重要组成部分，在当今现阶段取得了一定的成绩，但是仍存在许多问题和不足。现将主要代表性学者的观点总结如下：地方人民代表大会立法职能发挥不够、地方人大常委会组成人员的审议职能未能充分发挥、地方性法规的扩张趋势加剧，包括立法权主体扩张、地方性法规数量增长迅猛、地方性法规对越来越多的地方性事务进行调整。还包括地方性法规中的部门利益倾向明显、地方立法质量评估缺失、立法程序缺乏统一规范等具体表现。在一些硕博论文中指出了地方立法实践中取得了巨大成就的同时，也存在着诸如人大和常委会组成人员职能发挥不充分、部门利益倾向、法规扩张趋势加剧、立法程序缺乏规范等等方面的问题。还有研究者提出，地方立法的民主制度还不是很成熟，民主立法的理念方面存在一定的偏差，“重管理 、轻服务”的立法观念还将在一定范围内发挥作用，这在一定程度上限制了社会、企业和公民自由选择的权利。法治观念淡薄，立法为民的理念还没有真正地确立起来。一些征求立法意见的做法没有实现应有的社会效果，一些人大代表、公民的素质和参与立法的能力还不够高，立法信息公开的程度还不够。
分析地方立法发展过程中存在的问题主要表现在由于各地区之间政治、经济、文化状况和社会发展的不平衡，导致了解决地方事务所呈现出的差异性和复杂性，因此，立法越权、立法侵权、立法争权等无序和冲突现象频繁出现。另外社会事务的多样性和管理理念的转变，也在一定程度上推动了地方立法膨胀的趋势。其次，地方性法规规章起草的主体也过于单一，实际上按照我国宪法和地方组织法的规定，起草地方性法规规章的主体应当是多元化的，公民个人或民间组织提请法规案，以建议的方式或者联名的方式进入立法程序成为可能。再次，又由于我国地方财政状况的现实拘谨，政府部门出于自身利益的需求，使政府部门在地方性法规规章中渗透部门利益成为可能。还有一方面是，立法主体的人员专业素质还有待于进一步提高。还有的学者将存在问题的原因总结如下：社会事务的日益多样和地区差异的客观存在、地方性法规起草主体过于单一、地方政府机构改革压力和公共财政积累不足、立法主体的人员专业素质不高等。
四、公民参与地方立法的民主化表现与完善
民主不仅是政治生活领域的一项基本原则，在法律生活领域民主同样适用，尤其在立法领域表现得更加淋漓尽致。有学者指出，在立法工作中如何体现民主原则、提高立法质量，就是要在法律文件的制定过程中广泛征集人民意见，采取召开听证会、论证会和座谈会等各种形式听取正面或反面的意见建议，加以分析研究，予以合理吸收。新婚姻法的征求意见工作就是一个很好的例子。还有学者指出，作为公众的自然人、法人、社会团体直接参与地方立法的制度，其具有地方法规正当性、适应性、权威性的价值基础，并同时认为公众直接参与地方立法是解决当前我国地方法规困境的根本方法。[3]（P.138-142）还有一部分学者梳理了人民群众通过多种途径有序参与立法方面基本状况，如重要法规草案全文向社会公布，征求社会各方面的意见；实行公民旁听人大常委会会议制度；支持和保障人大代表参与立法活动，人大代表在民主立法中的作用受到重视；吸收专家、学者直接参加法规起草工作，拓宽法规起草渠道；普通公民开始较为普遍地参与到地方立法工作中来，召开座谈会、来信来访、来电听取有关方面意见的民主立法形式被广泛使用；在制定地方立法规划时向人民群众和社会各界征集立法项目建议；举行立法听证会，听取不同利益群体的意见；筹建立法咨询专家库，吸收社会精英参加到立法工作中来；运用网络信息化以及其他现代化手段，网上公布法规草案、通过电子信箱收集市民意见、听证会网上直播等，畅通立法的相关渠道。还有一部分学者从制度建构的角度分析了我国公民参与地方立法的应有权利。提出了要转变相关政府部门的观念；调动公民参与的积极性；细化公民参与的程序，具体而言包括参与前程序和参与程序；建立问责制度；完善听证制度；完善司法审查制度。逐步建立和完善相关法律制度，使公民参与权利得到硬性的法律和制度保障，实现公民参与地方立法的制度化与程序化。
五、地方立法后评估作为提高立法质量的有效途径
我国地方性法规的立法工作偏重于法规的制定，对于法规的修改、完善和废止的关注并不充分，对已有法规的质量评估就更是少而又少了。凡是涉及地方经济、社会和公共管理等的相关法律法规和规章在实施了几年以后，通过综合运用各种定量、定性分析等方法手段对其进行跟踪评估。由于我国《立法法》对于地方立法后评估没有作出制度性规范，地方立法后评估制度在法律规则制定层面上来讲仍然是一个值得探索的问题。一部分学者从地方立法后评估的概念、必要性、特点以及原则的角度对这一问题进行理论阐述。还有的学者侧重于从地方立法后评估主体的角度进行深入分析，可分为立法机关的评估、执法机关的评估、社会民众的评估和学理评估。社会民众的评估分个人评估和社会组织的评估，当然社会组织的评估，需要相应条件的成熟。学理评估，即高校科研机构专家进行的评估。[4]（P.32-33）有部分学者论述了地方立法后评估的内容、标准和方法，以及各地启动“立法后评估”的情况，并对地方立法后评估进行理论思考，提出了立法后评估亟待制度定位，同时处理好立法后评估与执法检查之间的关系。另外还有部分学者从地方立法文本质量的基本要素及其量化方案入手，通过实地调研，撰写调研报告，设计单项指标评估体系并进行打分，基于打分情况和综合排名情况对地方立法文本质量进行总体评价，并通过调研报告中对有关问题和意见的分析与阐述，提出相应的意见和建议。还有学者提出了“让法的生命力更持久”，需要完善立法评估制度，并以“立法评估”为切入点，结合立法实践，将立法后评估分为试水阶段和探索阶段，即从“立法回头看”到“立法后评估”的变化过程，从“立法后评估”到“立法全程评估”的必然发展趋势。完善立法后评估工作机制需要处理好几方面的关系，即谁来评估、评估内容以及评估效力的问题。地方立法后评估作为提高立法质量的有效途径已经得到了大多数学者的广泛认同。
综观我国学者关于地方立法质量保障问题的研究，无论是在数量上还是质量上，研究的视角和方法、内容与范围，还是在立法权限、立法程序、立法技术等方面均取得了一定的进步，并形成了一系列阶段性研究成果，极大地丰富了地方立法质量保障的相关理论，为今后这一问题研究的拓展和深化奠定了坚实地基础。同时，通过深入分析以往的研究成果，尚存在以下研究不足。首先，在研究内容上还有待于进一步地创新，以往的重复性研究成果较多，缺乏具有独创性的研究成果，尤其兼顾学理性和实践性的研究成果相对较为欠缺。其次，在研究范围上，目前国内对于地方立法保障机制的研究日益健全，但是主要集中在上海市、北京市等经济比较发达的地区，黑龙江省作为我国重要的北方资源型省份，提高立法质量保障机制将成为我省地方立法工作的重要研究课题。再次，在研究方法上，跨学科理论和方法运用于地方立法质量保障问题研究还显不足。譬如，有的学者要么单纯地从理论方面阐述地方立法质量的基本状况，还有的学者仅基于实证调研的材料撰写调研报告。在如何提高地方立法质量保障的实现路径研究方面需要有所创新。因此，基于以上分析，地方立法质量保障机制研究尚需进一步拓展和深化，区别不同地域、不同层次、不同范围的受众群体，探索提高地方立法质量保障的具体路径；将地方立法微观的制度设计与立法宏观层面的意义、价值分析有机结合起来，提升研究成果的可行性与有效性；综合运用、吸收和借鉴其他学科的理论和方法，拓宽地方立法质量保障研究的视野和范围；加强对地方立法质量效果评价和反馈路径问题研究，充分考虑影响和制约地方立法质量保障的诸多因素，以期能够对于地方立法工作提供依据和参考。
参考文献：
[1]俞荣根.地方立法后评估研究[M].中国民主法制出 版社，2009.
[2]刘义红.地方立法质量的检测标准初探[J].楚天主 人，2005，（2）.
[3]饶世权，饶艾.地方立法公众参与的概念、主体与价 值[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2008，（1）.
[4]杜莉.论我国地方立法质量评估制度之建立[J].人大 研究，2008，（12）.
[责任编辑：褚永慧]
