论档案行政责任清单制度
刘东斌
责任是“行政权力的核心内容和应有之义，‘有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿的权责对等原则是对行政行为的基本要求。行政机关行使权力的过程，实际上也是履行职责的过程”。[1]因此，我们建立的档案行政权力清单，实质上是档案行政权责清单，有权必有责。所以，应当在建设档案行政权力清单制度的基础上，把档案行政权力清单与档案行政责任清单结合起来，同步推进，建设与之配套的档案行政责任清单制度。
1 档案行政责任清单的概念
关于责任清单的概念，目前，政府文件未有明确的解释，学术界和实务界至今也没有形成一致的权威定义。
陈国权、李院林认为：“责任清单是指这样一个事实，即政府承担的行政责任的具体内容必须有确定的任务清单并事先予以严格的规定，而不得以政府及其公职人员的好恶而随意变动。”[2]
陈向芳认为：“责任清单是指政府采用清单的方式，列明政府部门承担的责任事项，公布责任事项的承担主体和追责情形，明确部门间的责任边界。”[3]
黄宇宸认为：“责任清单的含义是‘法定职责必须为，明确了行政机关职权之下相对应的责任。”[4]
根据这些认识，我们可以这样认为：档案行政责任清单是档案行政管理部门依据法律授予的行政权力与职责，而列出与之相对应的责任事项，并以清单的方式予以确定，以便于履责与追责。
档案行政责任清单有以下含义：其一，体现法定的权责对应。档案行政权力与职责必须是法定的，根据权责一致的行政权力行使原则，也必须有与之相对应的行政责任，而档案行政责任清单所列的这些行政责任也有法定之意。因为，履行行政责任是行使行政权力的基础，一定的行政权力必须承担相应的行政责任，不然行政权力就很难落实。同时，行政权力的授予必须以行政责任为约束，否则，有权无责必然会使行政权力滥用；其二，明确“法定职责必须为”。档案行政责任清单就是为履行法定的档案行政权力与职责而生，档案行政责任清单体现了有权必有责、有权必须为。虽然，法定的档案行政权力不能滥用，但也不能不用，不行使档案行政权力就是不作为。档案行政责任清单规定了行使档案行政权力与职责必须履行的档案行政责任，它要求必须有所作为。同时，也为杜绝懒政怠政不作为现象提供了保障。其三，不履责要依法追责。“从根本上讲，责任清单就是要从制度上约束逃避责任的冲动。”[5]凡是不按照档案行政责任清单履行或不正确履行规定的档案行政责任造成行政过错行为的，要依法追究责任。不按照档案行政责任清单履行责任造成行政过错的行为是指影响档案行政秩序和档案行政效率，贻误档案行政管理工作，损害国家利益、公共利益或档案行政相对人合法权益，造成损失或不良影响的行为。具体的包括拒绝、放弃、推诿、无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。其中放弃、推诿、不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形均属行政不作为行为。
2 档案行政责任清单中行政责任的含义与性质
2.1 行政责任的含义。在现代汉语中“责任”有两层含义。第一层是份内应做之事，对应的是“职责”与“义务”。第二层是因不履行所负义务而应当承担的不利后果。一般而言，责任是指在一定的条件下行为主体所应尽的义务或因违反义务而应承担的一定的否定性后果。
行政责任在含义上有广义和狭义之分。“广义上说，行政责任是行政法律规范要求行政法主体（行政主体和相对人）在具体的行政法律关系中履行承担的义务。这种义务分两部分：第一部分是指行政法主体必须按行政法要求进行一定作为或不作为；另一部分是指行政法主体由于不履行前一种义务而引起的法律后果，即依法形成了一种新的义务，而且当事人必须承担。前者可称为‘积极行政行为，后者为‘消极行政行为”。狭义的“行政责任是指行政主体及其行政公务人员因为行使行政权的行为或由于其管理的公有财产致人损害而应承担的法律责任。”[6]
档案行政责任清单因档案行政管理依法行政的要求而产生，而“依法行政的重要内容之一，便是行政机关既是一个权力主体，同时也是一个责任主体。行政机关要为自己做出的任何行政行为负责，也就是要承担行政责任。”[7]因此，档案行政管理部门要为其作出的任何档案行政行为负责，承担相应的行政责任。档案行政责任清单中的行政责任含义是广义的，但其履行行政责任的主体仅指档案行政管理部门及其工作人员，不包括档案行政相对人。档案行政责任清单中的“部门职责”“责任事项”“责任边界”等，即国家法律所规定的应由档案行政管理部门及其工作人员所履行的社会责任，它是积极意义上的档案行政责任，也就是“积极行政行为”，它与档案行政管理部门的职能与义务相对应；档案行政责任清单中的“追责”情况指的是消极意义上的档案行政责任，也就是“消极行政行为”，即档案行政管理部门及其工作人员违法或者不当行政，需要承担的行政法律责任。
2.2 行政责任的性质。档案行政责任清单中行政责任性质主要体现在责任性、义务性、制度性、监督性等几个方面。
2.2.1 责任性。档案行政责任清单中行政责任的责任性主要表现在：其一，政治责任。“政治主导行政，行政从属于政治，行政的目标、职能、行为和活动都不同程度地、直接或间接从属于政治”。[8]行政是政治在具体行政管理中的执行，行政管理部门必须贯彻执政者的政治主张，通过履行行政职责对政治稳定和社会稳定发挥重要作用。一个国家的行政管理机构要对全民负责，要承担政治责任。其二，法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯定和保障，并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障行政管理部门行政责任的履行，并对不履行责任的行为进行追究。其三，积极行政责任。档案行政管理部门对其承担的行政责任必须积极作为、敢于担当，应当积极履行档案行政职责，不得推诿扯皮，对不正当行使档案行政职责、消极履行行政职责、不履行行政职责的行为应当问责追责。
2.2.2 义务性。对档案行政管理部门及其工作人员来说，承担档案行政责任的过程，其实就是承担为档案行政相对人服务的义务的过程。从这个意义上，档案行政责任就是一种义务。这种义务是由法律、法规所规定，是由社会公德和社会舆论所约束的。
2.2.3 制度性。档案行政责任是国家政治法律制度的一部分。在国家政治法律制度内部，档案行政管理及其工作人员的行政行为受到国家法律、政策等的规定与约束。当其违反国家政治法律制度时，其档案行政行为将被追究行政责任。
2.2.4 监督性。档案行政责任的核心在于对档案行政管理部门及其行政管理行为的有效的监督和控制。为了确保档案行政管理部门及其工作人员根据公民的意志和法律的规定开展档案行政活动，就必须通过一定的机制来防止档案行政管理部门及其工作人员越权和不作为。从这个意义上说，档案行政责任实际上就是对档案行政管理部门及其工作人员起监控作用的一种监督机制。凡违反法律或失职的档案行政管理部门及其工作人员，都是违背档案行政责任的，理应受到法律制裁或行政惩处。
3 档案行政责任清单的功能
档案行政责任清单与档案行政权力清单都是全面推进依法治国，特别是建设法治政府和责任政府、实施依法行政全面深化改革大背景下的改革措施。从国家治理现代化的角度来看，档案行政责任清单的功能主要有定责、划界、规范、预防四个方面。
3.1 定责功能。档案行政责任清单的定责功能，就是确定了档案行政责任范围，明确档案行政管理部门的角色定位。有所不为方能有所为，要使档案行政管理部门更好地发挥作用，就要确定档案行政管理部门能做什么不能做什么。通过制定档案行政责任清单，档案行政管理部门对责任主体、责任事项、责任边界、追责情况等进行梳理、归类和集中，将隐含在法律、法规和规范性文件中的档案行政管理部门的行政责任直观地显露出来。档案行政责任清单的公开，客观上起到确定档案行政管理部门的行政责任范围和明确档案行政管理部门角色定位的作用，将档案行政管理部门的行政责任置于社会各界的监督之下。
3.2 划界功能。划界即明确划分档案行政管理部门的责任边界，使得档案行政管理部门及其工作人员都清楚各自的职责所在，促使积极履行各自的职责。具体包括：其一，档案行政责任的边界，即在合法行政行为与违法、不当行政行为之间划出界限；其二，部门之间的职责边界，明确不同部门的职责界限，有利于从制度上解决职能不清、多头领导、政出多门等弊端；其三，内部工作人员的职责界限，明确档案行政管理部门内部工作人员的职责界限，有利于从制度上解决推诿扯皮、懒政怠政不作为等现象。
3.3 规范功能。规范功能在于通过档案行政责任清单的规定来控制档案行政管理部门及工作人员的档案行政行为，使之符合法律法规规范所设定的行政行为模式。在档案行政管理中，第一，规范的功能可以使档案行政管理部门及工作人员按照法律法规规范授予的档案行政权力去履行档案行政管理职责。其功能就在于组织人们按照规范的授权去活动，即法无授权不可为，要依法行政。第二，档案行政责任清单作为一种规范，可以塑造档案行政管理部门及工作人员的行政行为模式。它不仅可以使档案行政管理部门及工作人员在思想上树立公民至上的政治价值观，也可将这一价值观内化到行政行为上，在档案行政管理中更好地为档案行政相对人服务，以实现档案行政管理的目标。
3.4 预防功能。档案行政责任清单是一种制度化的和预期性的规定。作为制度规定，档案行政责任清单给档案行政管理部门及工作人员提供行为准则；而作为预期性规定，档案行政责任清单告知档案行政管理部门及工作人员何为可为、何为不可为及其后果。因此，在档案行政管理部门及工作人员履行职责时就事先知道那些行政行为可以作为，那些行政行为不可以作为；可以作为的行政行为不作为及不可以作为的行政行为作为而导致的各种后果。由于档案行政责任清单是公开的、透明的，一旦档案行政管理部门及工作人员有不当行政行为，触犯了档案行政责任清单的规定，不仅会受到问责追责，而且还会影响档案行政管理部门的信誉。所以，档案行政责任清单不仅可以增强档案行政管理部门及工作人员的责任意识和必须为其行为负责的理念，同时也可预防其在工作中犯错误。
4 档案行政责任清单制度的建构
建构档案行政责任清单制度应当坚持责任法定、责任健全、责任公开的原则，遵循以下路径：
4.1 全面梳理档案行政责任依据。为了将所有的档案行政管理部门的责任事项全都纳入档案行政责任清单，在制定清单之前，必须全面、彻底地梳理规定档案行政管理部门责任的所有依据。应当以职责法定为原则，以法律、法规、规章和“三定”方案的规定，以及党中央、国务院和省委、省政府规范性文件为依据，对档案行政管理部门的职责进行全面、认真梳理。首先，根据权责对等的原则，凡是规定档案行政权力的事项，必须有对等责任。其次，对于一些规定的不是档案行政权力的事项而又需要履行的职责事项，也必须作为梳理的档案行政责任事项。再次，没有合法依据的事项，不应当列入档案行政管理部门的职责责任范围。
4.2 详细厘清档案行政责任的边界。首先，厘清档案行政责任的边界，明确档案行政管理的责任范围与界限。划清档案行政管理该管什么，管到什么程度，不该管什么。其次，理顺档案行政管理部门与其他部门之间的职责交叉重叠，明确档案行政管理部门的履行行政职责的界限。依据现有的规定对档案行政管理部门相关职责进行科学分工，做到与其他部门之间的职责无缝衔接，建立健全档案行政管理部门与其他部门之间的协调配合机制，提高公共服务能力。再次，明确档案行政管理部门内部机构与工作人员的职责界限，建立完善的内部机构责任的协调机制，以避免出现推诿扯皮现象，切实提高档案行政管理效力。
4.3 明确标准，依法追究失职责任。档案行政责任追责是我国行政责任追责的一部分，档案行政责任追责要遵循行政责任追责的有关规定。我国目前还没有行政责任的专门立法，有关行政责任追责的情形大都分散在《行政许可法》《行政处罚法》《行政监察法》等众多的行政单行法律、法规和规章中。《公务员法》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对党政领导和公务员的问责情形也有具体规定，但是这并不便于操作。因此，要依据这些法规并根据档案行政责任的实际，建立一套客观的、可量化的追责衡量标准体系，依此对不正当履行档案行政职责的行政行为所应承担的法律责任进行量化追究。而对于档案行政问责的程序与方式，则要严格依照《公务员法》《行政监察法》及其实施条例以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律、法规和规章规定的程序进行。
4.4 充分公开信息，加大宣传力度。档案行政责任清单事关档案行政相对人的切身利益，根据政务信息公开的原则，要将档案行政责任清单的有关内容向社会公开。公开的内容既包括档案行政责任事项、法律依据、责任主体、责任追究机制等静态信息，也要公开档案行政责任事项的落实情况等动态信息。公开方式既要通过平面媒体、门户网站公开，也要在档案行政管理部门的办事机构所在地公开。同时，还要大立宣传、引导社会各界参与，提高社会的责任行政意识，使档案行政责任的履行置于社会公众的监督之下，以外部监督促进提高档案行政管理部门行政责任的透明度，同时，对档案行政责任的履行者起到监督和警戒制裁的威慑作用。
*本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段成果。
