中国民用航空系统二、三级机构档案管理调研与分析
孟祥喜
摘 要：以中国民用航空系统60余家二、三级机构为调研对象，通过对其机构设置、档案整理利用、业务指导、信息化建设等几个方面情况的汇总分析，总结了“十二五”期间这些单位档案工作的基本情况及存在问题。调研表明，基层单位人员流动性大，新成立单位制度建设缺失，业务交流、培训频次不足，档案信息化建设滞后等问题表现较为突出。指出充分利用新技术、新媒体，多样化档案指导、交流、传播、利用手段，完善档案信息化建设的顶层设计并加强经费支持是提高民航系统档案管理水平的当务之急。
关键词：中国民用航空系统；档案工作；调研报告
1 调研背景
1.1 调研依据。中办、国办于“十二五”末联合印发了《关于加强和改进新形势下民航档案工作的意见》（以下简称《意见》），从完善档案工作体制机制等5个方面对未来一段时期全国档案工作提出了若干要求。结合《意见》精神，中国民用航空局（以下简称民航局）也出台了相关规定——《关于加强和改进新形势下民航档案工作的意见》，并以此为参考，对民航二、三级机构“十二五”期间档案工作情况进行了调研。根据调研情况，笔者对其档案管理现状、存在的问题进行了汇总分析，并提出若干建议。
1.2 样本选取。此次调研选取民航局所属7个地区管理局、21个局直属企事业单位和38个安全监督管理局（以下简称监管局），涵盖民航系统所有二级机构及部分三级机构（也称派出机构）。从样本类型看，涉及45个行政单位、3个国有企业、19个科研事业单位，以此确保此次调研结果能够体现不同层级、不同类型档案部门的工作情况。样本层级结构见图1。
1.3 调研内容及方式。此次调研主要从机构人员设置等7个方面进行调研分析。调研采用问卷调查法。
2 被调研单位档案工作现状及存在问题
2.1 档案机构和人员设置。主要从主管机构设置、专职档案人员占比等方面进行了调研，详见表1。
由表1可知，被调研单位档案岗位多设在办公室等综合管理部门，半数的地区管理局设有独立的档案部门，直属企事业单位及监管局较少设档案部门，多在综合部门设置档案工作岗位。各地区管理局均有专职档案人员，47.6%的直属企事业单位及15.8%的监管局配有专职档案人员，呈现层级越低、单位规模越小，设置独立档案部门和配备专职档案人员的比例也会越低的现象。这一现状必然导致多数三级机构档案人员业务素质不高，且业务水平的提升缺乏持续性。
2.2 档案管理规章编制执行情况。建章立制是一个单位开展档案工作的基础，完善的规章体系无疑是保证档案工作质量的充分条件，因此，问卷对档案工作制度编制情况，尤其对作为必备制度的《文件材料归档范围和文书档案保管期限表》（以下简称《归档范围》）、《归档文件整理规则》（以下简称《规则》）的编制执行情况进行了统计，详见表2。
经统计，所有的地区管理局、61.9%的直属企事业单位及55.3%的监管局制定有档案管理规章，内容涉及档案收集、整理、库房管理、岗位要求等方面。《归档范围》虽然是各单位开展档案工作基础性制度，但目前新成立的、规模较小的直属企事业单位及34.2%的监管局尚未制定。在执行《规则》方面，新成立的单位普遍存在制度建设缺失现象，上级档案部门及时对其进行制度建设指导应是当务之急。
2.3 库房管理情况。库房管理旨在维护档案的存放秩序，保护档案安全。指标设计上，主要就防火、防水等设施的配备情况进行了统计，具体数据见表3。
统计可知，密集架和档案柜是目前各单位主要的档案存放设备，其数量与库房面积、档案存量基本成正比。在“八防”设施的配备上，防盗、防火、防光、温湿度控制设施的配置率较高，防尘设施的配置率最低。过去5年间，约半数单位的库房面积、安全措施有所改善，但防盗措施不足，库房清洁频率过低，对有害生物重视不够等问题长期存在。同时，约一半单位因办公用房紧张，多将阅览室并入办公室中，个别单位甚至无独立档案库房，对档案安全产生隐患。
2.4 档案归档及鉴定情况。档案的整理归档分工情况会影响档案实体管理质量，故问卷对各单位档案整理归档分工模式进行了统计，具体情况见表4。
大多数的地区管理局、三分之二以上的直属企事业单位、监管局采取业务部门收集整理后交档案部门的模式，个别单位采取业务部门收集后交档案部门整理、归档或者全部由业务部门自行整理、保存的模式。调研发现，每个单位采取何种整理归档方式与本单位档案人员业务水平关系密切。单位档案管理人员不足、工作变动频繁、对归档范围、种类、保管期限不清楚是导致业务部门整理、归档不合格的主要因素，同时也易出现档案缺漏、遗失等问题。
在档案鉴定、销毁方面，仅个别单位对其会计档案进行了鉴定或销毁。出现此现象的原因一是部分单位尚无超过保管期限的档案，二是部分档案人员对保管期限不确定导致不敢轻易开展鉴定、销毁工作。
2.5 档案利用情况。保存档案的主要目的是提供利用，因此问卷从档案利用数量、利用目的及宣传利用方式等方面进行了统计，详见表5。
在档案利用方面，直属企事业单位年均借阅人次和复印数量最多，监管局最少。在档案编研方面，各地区管理局均开展了此项工作，其编研成果多为大事记或民航、地方史志，少数直属企事业单位、监管局也编研了本单位的年鉴、年刊、发展历程。在利用目的方面，工作查考利用居首位，宣教利用次之。在档案宣教方面，举办知识竞赛、展览是主要的宣传方式，而利用微博等网络平台宣传档案工作尚未成为主流。宣传形式单一，是当前较普遍的问题。此外，人手不足、经费有限、信息化水平较低也是导致档案宣传范围有限、力度较弱的重要因素。
2.6 档案业务指导检查情况。定期、多形式的档案指导检查是保证档案工作质量、提升档案工作成效的主要手段，故问卷从业务指导检查形式、效果等方面进行了调研，详见表6。
当前，电话咨询是业务指导的主要方式，地区管理局还较多进行现场指导和培训授课。业务检查方面，地区管理局主要以普查为主，直属企事业单位和监管局较少开展此工作。从业务指导、检查的效果看，归档质量的提高是检查指导较显著的成效，同时，对被检查指导单位的制度完善、人员配备、档案保管条件改进等也起到了一定的推动作用。汇总数据，目前影响业务指导检查效果的原因有三：一是人员不足且变动频繁，导致需反复进行指导；二是档案人员多是身兼数职，工作量大，无太多时间进行指导检查；三是档案人员参加培训较少，业务水平有限，导致部分档案人员无法胜任业务指导检查工作。
2.7 档案信息化建设情况。信息化建设是当前开展档案工作的一个重要方面，其在很大程度上影响着档案的开发利用。为此，问卷从信息化建设方案编制情况、档案数字化程度等方面做了调研，详见表7。
根据调研结果，85.7%的地区管理局以及约半数的直属企事业单位、监管局将档案信息化工作纳入本单位信息化建设规划。但“十二五”期间编制档案信息化建设方案的单位较少，其原因一是缺少顶层设计；二是经费不足，外加多数档案人员档案信息化建设经验匮乏，导致信息化建设近乎停滞。
在档案管理软件的安装使用方面，所有的地区管理局、57.1%的直属企事业单位及36.8%的监管局安装有档案管理软件。在安装使用档案管理软件的单位中，仅三分之一的直属企事业单位联网使用，且较注重文档一体化管理。监管局囿于经费、人员业务水平等因素，档案信息化程度最低。
目录数字化是国家档案行政管理部门较早提出的信息化建设事项。目前所有的地区管理局、85.7%的直属企事业单位及78.9%的监管局编有机读目录，部分新成立的机构尚未开展此项工作。在编制机读目录的单位中，约三分之一的单位实现库存所有门类档案目录计算机检索，其他单位依据经费多少及利用率高低优先对库存部分基建、行政执法、会计等门类档案编制了机读目录。
档案数字化是民航系统在“十一五”期间已经着手开展的一项业务，目前来看，文书档案数字化率最高，基建、照片档案数字化率次之，而会计、声像等种类档案数字化率最低。拓宽档案数字化的种类无疑是今后工作的一个主要方向。
目前开展电子公文在线归档工作的单位不足半数。究其原因，一是多数单位的档案管理系统未与电子政务平台连通，无法网络归档；二是目前采取的纸质文件扫描后上传至政务平台的流程设计使得档案部门仍侧重纸质文件归档。这一现状明显暴露出多数单位档案信息化建设与办公自动化系统建设不同步，版式文件与流式文件的归档要求不清等问题。
数字档案安全是档案信息化建设的重中之重，目前多采取异地异质备份、严格流程设计等手段保证档案实体与内容的安全。具体而言，42.9%的地区管理局及13.2%的监管局通过异地备份保障内容完整，直属企事业单位均未开展此项工作。在保障内容安全上，几乎所有的单位都采取了专人管理、物理隔离等措施。对于没有开展此工作的单位主要原因是本单位尚无涉密电子档案。总体上，被调研单位信息保密意识强烈，而在档案异地异质备份上有待提高。
根据反馈，经费不足、人才欠缺，档案管理系统操作便捷性不足，对系统厂商依赖过大，档案管理系统未与电子政务平台连接，如何保证安全的前提下实现信息最大程度共享等问题反映集中。由此也可看出，持续的经费投入、人才培养、档案信息化与本单位信息化的协同发展是保证其持续发展必要途径。
3 相关措施
结合调查统计结果及调查对象所提意见建议，发现对规章标准的编制及理解不够，业务指导、交流频次不足，档案信息化建设滞后是当前面临的突出问题，据此及民航档案工作实际，笔者提出以下建议：
3.1 建立档案工作交流指导平台。传统的检查指导、培训等存在开展次数有限，针对性差，交流互动不足等局限。因此，可利用QQ、微信等互联网工具建立档案业务交流指导平台，将不同层级、部门甚至行业外的档案人员聚集在一起，以达到高频度、高针对性进行指导、交流、学习的目的。
3.2 尝试开展档案工作业务手册分级推送制度。制度建设是开展档案工作的基础，为完善各单位的档案管理制度，民航局档案管理部门可考虑将各项档案业务制度及编制方法按开展工作的缓急程度分门别类后，利用业务交流指导平台，推送给不同需求的档案人员，使无制度基础的单位能够尽快制定必须的工作制度，同时使有制度基础的单位通过比对加以完善。
3.3 加强档案信息化建设的顶层设计与实施。信息化工作是一项技术要求高、资金需求大的工作，相关标准及顶层设计缺失使得“十二五”期间民航系统档案信息化建设进展不大。今后民航局档案部门可先行先试，在积累丰富经验的基础上逐步扩大应用范围。同时支持、鼓励有条件的单位结合自身实际，以本单位办公自动化系统为依托，周密论证，扎实推进。
由于此次调研仅采取问卷调查的方法，同时通过问卷反馈也发现问卷中部分问题存在表述有歧义、答题人理解有偏差等问题，对调研结果产生一定偏差，今后将进一步完善。
