地方政府预算管理信息披露的研究
苏煜峰
【摘要】目前地方政府预算管理信息披露不完善，导致其债务存在巨大风险。针对我国地方政府预算管理信息披露的现状，结合国外相关先进经验，本文认为应该构建法律监督、会计监督和社会监督三位一体的监督体系；增强预算管理信息的实用性、可比性与及时性；将预算管理信息公开贯穿整个预算全过程；拓宽信息获取的途径；将地方政府债务纳入预算管理体系并加以详细披露。
【关键词】地方政府；预算管理信息；披露
一、引言
近年随着《新预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》的实施，我国地方政府债务问题日益凸显，2015年底已接近国际警戒线。然而当前地方政府并未建立相关日常性管理与预算管理信息披露机制。预算管理信息披露的缺陷不利于政府常态化融资管理，隐藏着巨大风险，进而可能引发更多方面社会问题。因而研究如何全面披露政府预算管理信息成为政府债务管理的重要问题。
二、文献综述
目前我国对政府预算管理等问题的研究仍处于探索阶段。陈工[1]（2013）认为我国政府预算改革正处于向完善权力制约机制的传统预算和提高财政预算资金效率及有效性的新绩效预算演进的双向进程中。关键是加强政府预算的政治控制，健全政府预算核算体系，提高预算透明度，实施“全口径”预算管理。王洛忠、李帆[2]（2013）指出近年来我国政府预算公开工作虽有明显进展但仍存在结构维度、内容维度、时间维度差距。杨亚军等[3]（2013）建议借鉴GASB第34号公告《州和地方政府基本财务报表与管理层讨论和分析》，将“基本财务报表”中的“政府整体层面财务报表”定位为提供包括政府财务状况信息等财务管理信息，而将“必要补充信息”中的“比较预算报表”定位为提供预算管理信息，这样就可把财务管理功能与预算管理功能较好整合。同时将预算报表从“必要补充信息”中提出作为主要报表。
目前我国政府预算管理更侧重于财政收支平衡信息的生成与披露，但《新预算法》中将我国政府会计分为预算会计和财务会计两大部分，但并未对预算会计和财务会计的债务信息予以整合披露，也没有全面的对政府预算管理信息进行披露，信息质量堪忧。因此，本文将在我国目前地方政府预算管理信息披露现状基础上，结合国外先进经验，提出建议与对策。
三、国内外政府预算管理信息披露的现状分析
1、国外政府预算管理信息披露的现状
（1）美国预算管理信息披露
1912年发表的《国家预算的需要》奠定了美国现代预算制度的里程碑。美国预算管理信息披露的最大特点就是健全的法律法规先行。美国宪法明确规定“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”。除此之外，国会及审计署制定颁布的《预算与会计法》、《联邦管理者财务一体化法》、《信息自由法》等法律文件中都有关于政府预算管理信息编制、公布的条款。在美国，参与预算过程的机构有责任向公众提供预算管理信息。总统的预算草案、国会的预算文件及预算会议记录都必须公开。同时，国会审查和辩论预算的会议对公众开放。
（2）法国预算管理信息披露
法国政府预算管理的最大特点是“依法管理”，即所有预算管理活动都有详细的法律条文进行清晰地界定，从法国大革命时期就对政府预算管理信息披露有相应的法律规定。法国2006年1月1日开始实施的新《财政组织法》第56条规定：“本组织法所提及的法令和决定都要刊登在公报上。除涉及国防、国家内部和外部安全或外交机密外，所有的提案报告也要刊登在公报上。”其预算全过程，透明度很高。法国政府通过多渠道向社会公众公布政府预算管理信息。为此，法国财政预算部网站开辟了专栏，用于公布所有本年度最新以及近十年来的政府预算文件，公民均可注册此专栏并提出对本年度政府预算的看法或问题，负责人会与提问者进行信息沟通。此外，法国政府每年出版《预算组织法公民指南》通俗读物，通过直观清晰的问答形式，配以图表及简单的说明文字，对公民进行有关国家财政预算知识的教育。
（3）韩国政府预算管理信息披露
韩国是亚洲地区预算透明程度最高的国家之一。韩国政府颁布了一系列法律推动信息公开，保障公民获取预算管理信息的权利。韩国政府在2006年颁布的《国家财政法案》中规定，预算准备、预算执行、预算报告的相关文档都要对公众开放。韩国政府不断创新制度，推动电子政府建设。公民可以进入电子政府便利地获取中央政府的预算、审计报告等信息，地方政府的财政信息也可以在网站上获得。
2、国内地方政府债务预算管理信息披露现状
我国地方政府预算管理信息的披露现状，主要存在以下几点问题：
（1）地方政府披露的预算管理信息质量堪忧。一方面已经出台的政策并没有在预算信息披露管理实践中得到应用，表内披露的政府债务仅仅是统计数据，并不符合会计确定条件。另一方面地方政府披露的信息缺乏规范性以及连贯性，没有统一格式，可比性差。
（2）预算管理信息披露内容无法满足多元化信息需求。各地方政府披露的信息不完整、零散，并且政府债务相当一部分仍游离在预算之外，影响了预算的完整性，对于债务资金的使用效益也产生了极大地影响，无法满足信息使用者对于信息的不同需求。
（3）预算管理信息披露缺乏规范、科学的预算编制体系，方式不完善。第一，不同地方政府的披露水平差异较大，各职能部门的报表格式存在差异，口径不统一。第二：地方政府不同时期预算管理信息披露数据具有较大随意性，主观因素大。第三：缺乏专门的预算管理信息报告体系与渠道。政府公开预算管理信息的披露集中在网站披露，方式单一。
（4）预算管理信息披露的监督机制不完善。首先是法律监督缺失。规定要求地方政府对预算管理信息进行披露的政策仅仅是原则性的，没有详细说明披露方式及披露内容。其次是会计监督缺失，现行的政府会计并未形成成熟的债务监督机制。最后是社会监督缺失，目前还没有地方或个人因为违规举债而被问责，信用评级机构缺乏中立性。
四、对我国改进政府预算管理信息披露的建议
在借鉴国外政府预算管理信息披露的基础上，结合国内披露现状及问题，笔者认为应该从以下几方面做出改进：
1.构建法律监督、会计监督和社会监督三位一体的监督体系。（1）法律监督。出台国家层面的《地方政府预算管理信息披露法》，成立专门管理部门。（2）会计监督。通过预算会计的预算与决算的对照、财务会计监督、内部控制等制度的完善，加强对地方政府预算管理信息的监督。（3）社会监督。引进社会审计、项目评估、信用评级等社会监督机制，建立畅通信息反馈通道，完善监督体系。特别重视建立和完善预算公开的相关法律法规规章。法规中尤其要建立预算公开的行政问责制，明确违反预算公开相关法律法规的法律、行政责任，明确责任追究方式。
2.增强预算管理信息的实用性、可比性与及时性。引入权责发生制，加强预算管理信息的披露，细化预算管理会计科目，使预算管理信息与各部门为公众提供的公共服务相匹配，是百姓能够看懂预算管理信息。同时构建统一的预算管理信息披露报表，统一口径、信息披露方式，扩宽信息披露的途径，提高信息公开的及时性。在预算公开程中，也要尊重部门和地方差异性，允许其根据具体情况作细微调整，添加报告附注。
3.预算管理信息公开贯穿整个预算全过程。我国的预算报告在人大审议通过后才公开，公开之后再无下文。人大审议预算的过程、预算执行中的调整等信息，公众无从得知。针对这些问题，政府在预算编制过程中应广泛征求各界意见，随时向公民公开预算管理信息。对于重大项目的预算应让公众及时了解，以便及时把合理意见和建议落实到预算决策中。
4.拓宽信息获取的途径。在“互联网+”时代，要充分发挥互联网的作用。首先，可参考国际惯例将部门预算集中公布在一个网站上，有利于对部门预算公开的监督。其次，考虑在各级政府的门户网站主页设立预算管理网站的链接。然后，预算管理网站要根据政府部门、关键问题等不同主题对政府预算管理信息进行分类，且应允许免费下载。在此基础上，预算管理网站上可以设立公共论坛，便于使用者互动讨论。最后，对于地方政府信息披露的渠道，要广辟路径。报纸、电视、广播、社区布告栏等都可应用。
5.将地方政府债务纳入预算管理体系中，并加以详细披露。地方政府应当依据当地还本付息的能力与发展规划，专门建立债务预算，接受人大的审议和监督，完善预算管理体系。债务预算的编制内容主要涉及债务总额与结构情况、预算时期内举借与偿还情况、债务收支预算、偿还资金来源预算等，同时需要规范地方政府债务预算编制流程，反映债务预算资金的收支，加强债务预算体系的完整性和科学性。
参考文献
[1]陈工.我国政府预算改革的目标与实现路径[J].地方财政研究，2013（02）：21-26.
[2]王洛忠，李帆.我国政府预算公开的实践进展、现实差距与提升路径[J].中国行政管理，2013（10）：66-69.
[3]杨亚军，杨兴龙，孙芳城. 基于风险管理的地方政府债务会计系统构建[J].审计研究，2013（03）：94-101.
