互联网时代个人信息档案隐私权的法律保护探析
范桂红
摘 要：互联网时代我们的个人信息遭受的安全威胁如影随形，个人信息档案隐私权也面临着挑战。鉴于我国法律对隐私权保护的缺陷与不足，应加强立法，构建全方位多层级的隐私权保护法律体系；出台《民法典》，明确并完善对隐私权的立法保护；修改《档案法》，加强对个人信息档案隐私权的保护。
关键词：个人信息档案；隐私权；法律保护
互联网时代，个人信息档案隐私权面临着前所未有的挑战，而法律保护的缺失是其中的重要因素。
1 我国法律对隐私权保护缺失的现状分析
传统隐私权是一种消极被动“不受别人干扰的人格权”，互联网时代，这种隐私权内涵应延伸扩大，性质有所变化，具体指自然人依法享有的私人生活安宁与私人网络信息不被他人非法侵扰、收集利用和知悉公开的、兼具财产权属性的人格权，它包括个人网络信息的知情权、支配权、安全权和索赔权。[1]目前，我国法律对隐私权保护缺失的主要表现有三个方面。
1.1 我国立法缺少对隐私权直接全方位的保护。首先，对隐私权没有明确统一的界定。隐私权作为人格权尽管在我国法学界已获得普遍认同，但我国法律并没有明确隐私权为独立的概念，它是从属于名誉权的。在互联网时代，对传统隐私权包括延伸到网络领域的隐私权，应明确规定、准确定位，否则不利于立法对隐私权的保护。其次，隐私权立法零散缺乏系统性。我国隐私权立法主要采取间接、分散的方式规定在宪法和部门法中，没有专门的立法，不仅分布零散且数量有限，比如宪法规定只有三条，民法和民事司法解释的规定只有四条，刑法规定也只有三条。最后，涉及网络隐私权的立法层级不高且操作性不强。目前，涉及我国互联网隐私权的法律只有全国人大常委会的两个《决定》，其他都是国务院的法规，这些法规不仅效力层级不高、操作性不强，而且相互之间缺乏衔接，效力也较弱，[2]这种立法现状远不能适应互联网时代对隐私权保护的要求。所以，尽管侵犯隐私权的事件频发，但极少有责任追究或惩罚，隐私权的保护举步维艰。
1.2 《民法通则》未明确对个人隐私权的保护。首先，《民法通则》及其司法解释未规定公民的隐私权。我国的《民法通则》没有隐私权的概念，根据现行最高人民法院关于贯彻执行《民法通则》的司法解释规定：侵犯他人隐私权的行为，认定为侵害公民名誉权。所以，在司法实践中，对侵害他人隐私权案件只能以通过追究名誉侵权行为加以保护。实际上，尽管隐私权与名誉权在某种程度上可能出现重合，但二者毕竟是两种不同的权利，不能混为一谈。其次，司法解释未明确列举具体侵害隐私权的行为。最高法院的司法解释试图在一定程度上弥补《民法通则》关于隐私权法律规定的漏洞，但其未列举侵权的具体行为，局限性相当明显，不能有效保护公民的隐私权。最后，《民法通则》及其司法解释未明确侵害隐私权的构成要件和归责原则。最高法院在贯彻执行《民法通则》的司法解释中对隐私权的保护操作性不强，对隐私权的保护只停留在原则性规定上，而且，司法解释毕竟不是实体法，仅在司法解释中规定隐私权从属于名誉权，必然会降低隐私权保护的重要性。
1.3 《档案法》对个人信息档案隐私权保护力度不强。首先，对隐私权的法律规定用词模糊。我国《档案法》未对档案信息所涉及隐私权进行明确的法律确认，只是在第21条和《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围暂行规定》第7条内容暗含了对个人信息档案隐私权进行保护，比如《档案法》第21条规定：档案所有人“……可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见。档案馆应当维护他们的合法权益”。这里的“不宜”如何界定，没有具体的量化标准，操作难度较大，无法落到实处。
其次，未明确划分与界定涉及公民个人信息档案的隐私范围。由于许多个人信息档案往往与多种公务档案交集，而公务档案中又涉及许多个人信息内容，包括一些敏感信息。这些涉及公民个人信息隐私的档案，哪些可以开放，哪些要有限制地开放，哪些不能开放，这是有效保护公民个人信息档案隐私权的前提基础。而我国的《档案法》规定存在着开放档案的范围不明确、开放档案的对象分类不科学、开放档案的义务主体不清晰等问题，[3]导致开放与利用涉及公民个人信息隐私的档案基本上处于无法可依境地。
2 互联网时代个人信息档案隐私权法律保护的对策建议
2.1 加强立法，构建全方位多层级的隐私权保护法律体系。首先，《宪法》应明确规定隐私权是公民的基本权利，为《民法典》和《档案法》立法保护隐私权提供上位法依据。其次，《民法典》对隐私权及其保护作原则性规定。在我国即将制定的《民法典》中，一要明确隐私权为一独立概念，以列举的方式规定侵权的行为种类，明确侵权责任的归责原则及承担方式、侵权的救济手段和程序；二要确立个人信息使用的基本原则，包括公民个人隐私的保护原则、知情和同意原则、禁止信息非法使用原则。最后，制定《个人信息保护法》保护个人信息数据。在《个人信息保护法》中，明确规定自然人享有的个人信息权包括查阅权、更正权、删除权、封存权和收益权等，明确个人信息权的行使不得损害他人利益，否则要承担相应的民事责任。
2.2 出台《民法典》，明确并完善对隐私权的立法保护。十八届四中全会提出要尽快编纂出台《中华人民共和国民法典》（以下称《民法典》），依法保障公民的人身权和财产权，实现公民权利保障法治化。首先，《民法典》应明确界定隐私权的概念和性质。规定隐私权是自然人享有的一项兼具财产权属性的人格权，从而加强保护的广度和深度。其次，扩大对隐私权的保护范围。在互联网时代，隐私权的保护范围不仅包括私人活动的现实空间，还应拓展至包括私人网络信息的虚拟空间，明确网络隐私权是传统隐私权在互联网上的延伸，属于隐私权保护的范畴。最后，对侵犯隐私权行为应采取法学界一向主张的列举方式，明确规定不仅窃取和窃听他人隐私的行为违法，而且未经本人同意披露或使用他人个人信息的行为也是违法。
2.3 修改《档案法》，加强对个人信息档案隐私权的保护。修改《档案法》应在遵循国家和公众利益优先原则的基础上，尊重个人意愿，确立个人信息档案主体的自决权，切实保护隐私权。首先，明确公民个人保护档案隐私的权利。一是在个人信息档案的收集过程中，公民有权决定个人信息档案的具体范围和不得归档的个人信息内容，改变现行《档案法》第11条和《中华人民共和国档案法实施办法》第11条规定的公民在个人信息档案收集中的被动地位。在法律制度设计上，可采取座谈会、听证会、论证会或者直接面向社会征求意见等方式让公民真正参与其中。二是在个人信息档案管理方面，本人享有确认权、知情权和修改权。具体表现为：本人对其个人信息档案的基本内容享有决定权，他人无权代劳；本人对个人信息档案享有知情权，即归档的个人信息应当经过本人确认，并随时接受本人的查询与监督；本人对其个人信息档案享有修改权，即本人有权对个人信息档案中的错误，申请形成档案的机关进行修改。三是在个人信息档案利用方面，加强保护信息主体的利益。《档案法》应当增加规定内容：即档案行政管理部门根据利用目的，对个人信息档案的利用范围、利用程序和利用方式作出限制性规定。一是对基于公共利益需要利用的，应书面告知信息主体利用的内容及事由；二是对基于非公共利益需要利用的，必须有合法、明确的利用目的，并应征得信息主体的同意。[4]
其次，扩大档案隐私的保护范围并延长封闭期。为适应互联网发展的要求，《档案法》应明确界定隐私档案的范围，并在个人隐私的内容和形式上扩大保护范围，比如，对于档案利用人登录用户登录服务系统时留下的姓名、身份证号、通讯地址和电话号码等敏感信息，应划入隐私权的保护范围。公民隐私档案的封闭期应该调整为70年。借鉴我国著作权的保护期是作者终生及其死后50年，以及国外大多数国家是70年以上期限的设定，封闭期应调整为70年较为合理。这种法律制度设计上封闭期的规定，直接隔离了利用者与档案的接触，从根本上限制了利用者的权利，保护了公民的个人隐私。[5]
最后，进一步完善档案隐私救济法律制度。在民事救济方面，尽管我国《宪法》已有相关的规定，但需要在新修订的《档案法》中具体落实，明确规定对个人信息档案管理中的侵权行为，信息主体有权依法取得民事赔偿。在行政救济方面，《档案法》修订中应增设行政赔偿规定，填补档案隐私行政救济的法律空白。对于档案行政管理部门违反《档案法》第24条之规定；对于未经信息主体同意利用或公开个人信息档案、侵犯信息主体隐私权的行为等，信息主体均可依行政法律规定的相关程序提起行政复议或行政诉讼，请求国家行政赔偿。在刑事救济方面，明确刑事救济的界限和范围。我国2009年的《刑法修正案（七）》，弥补了《刑法》事实上追究侵犯个人信息档案犯罪无法可依的尴尬，明确规定国家机关工作人员违反国家规定窃取、出售或非法提供公民个人信息情节严重，处以有期徒刑、拘役，但违法犯罪的界限以及在具体适用过程如何把握应明确规定，从而达到切实保障个人信息档案隐私权的目的。[6]
参考文献：
[1]郑军.大数据时代的隐私权保护[J].电子技术论坛，2014（3）：144～145.
[2]法制网-法制日报.大数据时代，人的隐私在哪里[EB/OL]. （2015-04-07）
http：//www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/2015-04/07/content_6032069.html.
[3]姚志成.我国档案开放立法的缺陷及其修改建议[J].中国档案，2006（10） ：13～15.
[4][6]李升元.我国个人信息档案的隐私权保护研究[J].中国法学会行政法学研究会2009年年会论文集（上册）477～486.
[5]李扬新.论档案开放与公民隐私权保护[J].山西档案，2001（1）：21～24.
作者单位：郑州市委党校政法教研部
来稿日期：2016-02-16
