试论档案行政权力清单的本质与特点
朱格锋
摘 要：档案行政权力清单的本质是通过权力清单式列举的档案行政行为宣示档案行政权力与责任。“局馆合一”模式下的行政权力清单具有行政权与管理档案事权融合，行政主体包含管理档案事务主体，模糊了档案行政权与管理档案事权的界线的特点。
关键词：局馆合一；档案行政；行政权力；权力清单
“局馆合一”模式下，档案行政权力清单本质是什么，有什么特点，应当如何区分档案行政权与档案事权，是建立档案行政权力清单制度时需要搞清楚的问题。
1 档案行政权力清单的本质
在讨论档案行政权力清单本质前，需要先梳理一下法学界关于权力清单实质与本质的主要观点。自权力清单提出及权力清单制度实施以来，法学界关于权力清单实质与本质并没有形成完全统一的认识，目前的主要观点有：“边界说”“控权说”“依法行政说”“自我控制说”“责任说”等。
“边界说”认为：“权力清单的本质在于让行政系统或者行政主体所行使的权力能够清清楚楚、明明白白”，[1]即“明晰各部门之间的关系以及严格划定各部门的职权范围，根据法律和权力类别对现有的行政权力进行全盘梳理和大力调整”。[2] 其实质上是厘清政府的职能。“控权说”认为：“权力清单制度的实质是以规范行政权力为目的，以现代网络技术为支撑，实现权力法定、程序固化、裁量限定、事项公开，促进行政权力规范、透明、廉洁、高效运行。”[3]总之，权力清单制度的实质就是加强对公权力的约束。“依法行政说”认为：“清单的实质是依法行政，重点是简政放权。”[4]重在依法行政，权力法定。“自我控制说”认为：“政府权力清单制度本质上是行政权的自我控制。”[5]意在强化行政权的自我监督和制约机制。“责任说”认为：“权力清单实质上也包含了责任清单的部分内容。”[6]强调有多大的权力就承担多大的责任。[7]
笔者认为，这些观点并无实质上的对立与分歧。只是角度与表述上的差异。从行政法的视角看，“权力清单所反映的实质内容，即行政主体对行政相对人能够发生什么样的作用，行政相对人能够对行政主体的权力行使起到什么样的作用等”。[8]从建立权力清单的目的来看，是由法律授权向社会公开，依法治国、实施法律的一个重要步骤。从表现形式上看，权力清单制定实质上是将法定权力列表汇总。
档案行政权力是国家全部行政权力的一部分。因此，档案行政权力清单有着与其他行政管理部门的权力清单一样的厘清边界、控制权力、权力法定、权责一致等共性本质。同时，档案行政权力清单还有一个与其他行政管理机关权力清单不同的本质——通过权力清单式列举的档案行政行为，宣示档案行政权力。
由于对行政权力与行政行为的关系缺乏认识、多时不用、思维惯性、“清水衙门”观念和机构混编，使得档案行政管理部门的同志“对档案行政管理过程中的许多行政行为熟视无睹、不以为然，完全没有意识到这些行为就是权力”。或者“有些权力‘长期不用（比如档案鉴定、接收档案、提前或延期开放档案，等等），使我们一些人忘记了，甚至根本就没有意识到，还有这样一些权力，一些当作之为”。再或者“只将行政审批和行政执法权视为行政权力，完全忽略了行政权力所包括的其他权力”。还或者“认为档案部门是‘清水衙门，无职无权”，[9]在这种情况下，档案行政权力清单本质上就有了通过权力清单式列举的档案行政行为，宣示档案行政权力的必要。但这并不仅仅是对外宣示档案行政权力，更重要的是通过对档案行政机关内部宣示档案行政权力，提醒档案行政管理者牢记自己的权力，担负起应有的责任；用好自己的权力，履行好应尽的义务。
2 局馆合一体制下档案行政权力清单的共性特点和个性特点
2.1 共性特点。据对部分省级档案行政权力清单和副省级、地级、县级城市档案行政权力清单现状的归纳，我国目前档案行政权力清单具有：同级权数不同；权力类型不同；权力依据不同；详略程度不同；行使层级不同；承办机构不同[10]；与责任清单一同公布；除档案行政权力，还设置了共性行政权力；一项行政权力下设置若干子项；权力不固化，实施动态调整；既有本级权力，亦有上级委托下放权力，还有本级下放给下级的权力；设置了相对人权利救济渠道；规定了事前、事中、事后的具体职责要求等与其他行政管理机关相同的特点。
2.2 个性特点。档案行政权力清单的个性特点包括：行政权与管理档案事权相融合，行政主体包含管理档案事务主体等。这些特点一方面是由于现实中“局馆合一”体制下承担两种职能（档案行政管理与保管档案、提供利用）所致，另一方面则是由于理论上没有对档案行政权和管理档案事权进行必要的界定与区分。
3 档案行政权与档案事权
所谓“行政权是行政机关依照法律规定，组织和管理国内行政、外交等各方面行政事务的权力”。[11]是依照法律规定组织和管理公共事务以及提供公共服务的权力，是国家权力的重要组成部分。[12]有学者将其分成“‘小三权（行政管理权、执行权与监督权）、‘中三权（财权、事权与用人权）以及‘大三权（行政权、立法权与司法权）”。[13]档案行政权是国家行政权的一部分，是档案行政机关依照国家档案法律法规规定，组织和管理国家档案方面行政事务的权力，也是档案机关依照档案法律规定组织和管理档案公共事务以及提供档案公共服务的权力，属“大三权”范畴。事权，是国家赋予各级地方政权以及相应的职能机构处理社会事务的权力，简单说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。抽象的事权属于“中三权”的范畴。而具体的事权则是指行使行政权时处理具体行政事务的权力，属于“小三权”的范畴。档案管理权和管理档案权均属具体事权。通常我们可以将档案管理权理解为档案行政管理机关（档案局）的事权，而将管理档案权理解为档案保管机构（档案馆）的事权。或者说是档案行政管理机关（档案局）享有档案管理事权，档案保管机构（档案馆）享有管理档案事权。档案局与档案馆各自拥有的事权不同。
在局馆分设的情况下，档案行政权原则上只能由各级档案局——国家档案行政管理机关依法行使（经过法律授权的事业单位亦可行使）；各级国家综合档案馆——管理档案的事业机构，在没有得到授权的情况下，只享有管理档案事权，不享有档案管理事权，更不具有档案行政权。简单地说，档案局同时拥有“大三权”、“中三权”和“小三权”；档案馆则只拥有“中三权”。
但在“局馆合一”的情况下，这种“权力”差别“消失”了。档案局在拥有原有大、中、小三权的同时，又获得了管理档案的事权；档案馆失去了原有的“中三权”，却获得了“大三权”和“小三权”。这种档案局拥有的行政权与档案馆拥有的管理档案事权的“融合”，对于一些老档案工作者，只是局馆“权力”界线被逐渐淡化、模糊、遗忘。而对于新近入职的档案新人来讲，则根本不知道这种权力区别的存在，误以为这两种“权力”原本就是一回事。
因此，在推进权力清单制度与制定档案行政权力清单的过程中，依据“职权法定”与“政事分开”的原则，有必要从理论和实践两个层面搞清楚档案行政权与档案事权二者间的区别。否则将无法实现权力清单明确权力主体、厘清权力边界、限制权力滥用的目标。
4 结语
档案行政权力清单制度，并不是简单列出清单就完事的。其间既要遵循行政权力清单制度的共性原则与要求，也要从现有“局馆合一”体制的实际出发，才能不断推进这项制度的建设与完善。
参考文献：
[1][8]关保英.权力清单的行政法构造[J]. 郑州大学学报（哲学社会科学版），2014，06：64～69.
[2]廖晓明，张爽.杭州市富阳区推行权力清单制度的路径及启示[J].领导科学，2015，23：14～16.
[3]王晓敏，王友谊.划清政府与市场边界推行政府权力清单制度[J].唯实，2014，06：77～79.
[4]胡娟.县级政府权力清单的政治学思考[J].中国浦东干部学院学报，2015，05：127～131.
[5]崔红.政府权力清单制度的政策导向[J].辽宁经济，2015，08：62～63.
[6] 汪习根. 法治政府的基本法则及其中国实践[J]. 理论视野，2015，01：18～21.
[7] 邹开红. 检察官执法办案责任体系构建分析[J]. 人民检察，2015，09：20～24.
[9][10]刘东斌.部分省份省级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2015（6）.
[11]杨龙，彭彦强.理解中国地方政府合作——行政管辖权让渡的视角[J].政治学研究，2009，04：61～66.
[12]郑全新.论合乎中国宪法的行政强制执行模式[J].当代世界与社会主义，2014，02：194～200.
[13]刘琼莲.论基本公共服务均等化的理论基础[J].天津行政学院学报，2010，04：57～65.
