论“比例原则”在行政强制程序中的应用
杨蕾
摘要：在行政行为的“大家族”中，行政强制是一类比较特殊的具体行政行为。说其特殊，一方面是说它在维护社会公共秩序、保障行政法律规范的实施、督促行政相对人自觉履行法定义务中起着其他具体行政行为不可比拟的强制作用，另一方面则体现在行政强制的滥用又极易侵犯行政相对人的基本权利。正是基于行政强制行为的这种“两面性”，有必要对行政强制行为从原则和制度上进行法律规制。比例原则是我国行政法上的一项重要的基本原则，其基本内涵是指行政权力的行使除有法律依据外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式为之。我国虽然已于2012年1月1日正式施行《行政强制法》，但行政强制仍然是目前我国行政权力中最活跃、最容易被滥用的一部分权力。本文就“比例原则”在行政强制程序中的合理适用进行初步探讨。
关键词：比例原则；最小损害；行政强制；应用
一、我国行政强制法律规制现状分析
行政强制是政府经常实施的一种行政执法行为，它既涉及行政管理效率，也涉及对公民人身权和财产权的处分和限制。但长期以来，我国在行政强制领域一直没有进行统一的立法，以致在这一领域里长期存在着“乱”和“软”等诸多问题。这些问题主要表现在：（1）哪些机关可以设定行政强制措施，不明确；（2）行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；（3）有些没有强制权的行政机关自行实施行政强制，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；（4）缺乏程序性规定，采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或其他组织的合法权益造成侵害；（5）行政机关履行行政管理职责时，缺少必要的手段，致使一些严重违纪行为得不到有效处理。[1] （P.1-2）
这些问题的存在，大大降低了政府行政管理的效率，侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，影响了政府的形象和公信力。发生在2003年的“李思怡”案足以暴露出上述问题。2003年6月4日，家住成都青白江区的李桂芳将3岁的女儿李思怡锁在家中，然后伙同其他两人外出行窃，事发后虽不构成盗窃罪却被警察发现为吸毒人员，当晚被送到成都市戒毒所。在派出所和戒毒所期间，李桂芳多次请求警方通知家属照顾幼女，均未引起重视，最终导致3岁女童李思怡被活活饿死在自己家中。这一案例在当年引起了广泛的社会关注。今天，我们从行政强制的角度来分析、思考这个案件，可以看出，如果当时涉案民警能够按照法定程序来实施强制戒毒这一具体行政行为，完全可以避免悲剧发生。此案发生时，我国虽然没有《行政强制法》的明文规定，但我们在其他法律法规中仍可以找到相应的程序规定，如《强制戒毒办法》第五条明确规定，警察应在3日之内将《强制戒毒通知书》送达被戒毒人的家属、所在单位和居住地派出所。但当时的涉案民警并未送达，而是将《强制戒毒通知书》放在自己的办公桌内。可以试想一下，如果当时警察及时将该通知书送达李桂芳的家属，那么一定有人会去照顾年幼的李思怡。后经查证，李桂芳的二姐家就住在紧邻涉案的团结村派出所200米的地方。这个案件的发生，偶然中有着必然的成分，如果我们的行政机关及其工作人员不改变工作作风、办事理念，不秉公执法、一味的忽视强制执行的程序要求，悲剧仍有可能继续上演。所以，行政强制必须得到法制的制约，得到行政机关的重视。
2003年，当时我国行政程序的规定还不完善，行政强制的相关立法工作正在进行之中。那么，在十年后的今天，《行政强制法》已经实施，法制环境和行政机关及其工作人员的办事理念得到极大的改善，行政强制措施和行政强制执行是否得到尽善尽美呢？我国公民的人身权、财产权能否得到法律的最大限度的保护呢？2013年12月11日在上海市长宁区法院开庭审理的 “史上最贵民告官案”再次给予了否定性答案。因自家的私人博物馆遭强拆，大量藏品遗失，上海市75岁老人刘光嘉及妻子朱荣周起诉上海市闵行区政府，并提出2 .9亿元的赔偿请求。反思在我国《行政强制法》施行后，为什么在行政强制这一领域里侵犯人身权、财产权的现象依然屡禁不止？究其原因，主要是我们的行政机关及其工作人员一味的忽视强制执行的程序要求，不秉公执法、不改变工作作风造成的。为此，有必要在采取行政强制措施和强制执行过程中，引入比例原则，最大限度地保证每个公民在法制化程序下受到最小损害。
二、我国《行政强制法》确立比例原则之必要性分析
比例原则是行政强制法的核心原则，被国内外有些学者称为“皇冠原则”或者“帝王条款”。它是指行政强制的方式与其目的必须保持适当比例，在有多种方式能够实施行政管理的目的时，应当选择对当事人利益损害最小的方式。《行政强制法》第5条规定，“行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。这一条款所体现的基本精神，正是行政法学上通常谓之的“比例原则”。我国《行政强制法》之所以首次明文规定这一原则，主要是因为行政强制实施的具体情况比较复杂，无论是行政强制措施还是行政强制执行，都可以视不同的情况而采取不同种类的措施或执行方式。从这个意义上来说，行政机关在行政强制这个领域里拥有着极大的自由裁量权。而对行政机关自由裁量权的控制历来是各国现代行政法治的一项重要原则。
我国国务院早在2004年关于《全面推进依法行政实施纲要》中就明确规定，行政机关行使自由裁量权必须符合法律目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。自由裁量权存在被滥用的可能，通过比例原则，对行政强制中的自由裁量权加以控制，既坚持法律的原则性，又兼顾客观事实的灵活性，使行政强制行为的选择符合法律的目的。比例原则的核心内容是“最小损害”，即行政机关为实现行政目的，在有多种手段、多种方法、多种途径可供选择时，应选择其中对相对人“最小损害”的手段、方法和途径。在这个意义上，比例原则又可称“最小损害”原则。
三、比例原则在行政强制程序中应用的具体要求
（一）控制行政强制执行权的滥用
比例原则是专门针对行政主体的自由裁量权而提出的法律原则。比例原则为衡量行政强制执行行为的合理性提供了具体的评价标准，在行政强制执行的具体案件中，行政机关应当作出什么样的决定和行为，公民可以根据比例原则的具体要求进行评价，行政裁量行为的可预测性因此大大提高，公民的合法权益也因比例原则的最小侵害要求而得到最大限度的保护。在我国，行政机关在行政强制中滥用自由裁量权的问题十分严重，比例原则的适用范围广泛，标准较为客观、具体，能使行政机关细微到从量的方面考量行政强制权是否被滥用。它虽然不是限制行政强制自由裁量权的唯一手段，但却是一个十分有效的手段，可以起到合理性原则所不能起到的作用。[2] （P.6-11）
（二）在强制执行实践中应用广泛
具体针对强制执行来说，比例原则则要求设定和实施行政强制时，必须与不履行行政决定行为的事实、性质、情节、后果相当，兼顾公共利益与个人利益，采取适当方法，最小限度地损害当事人的权益。在实践中应用要注意适当性、最少侵害、个人利益与公共利益均衡、目的实现等方面的要求。
（三）大力倡导劝导、协商、调解等科学、民主、文明、人性化的执法方式
在具体的实施行政强制的实际工作中，我们的行政机关工作人员可能每天都会面临复杂的现实情况，意想不到的突发情形，如不服从现场执法人员的执法安排、对执法人员进行围堵、暴力抗法等事件近些年来在全国各地时有发生、屡见不鲜。面对这些“棘手”的问题，要求我们的行政机关应当在符合我国《行政强制法》“比例原则”的基本原则和相关法律制度的前提下，根据实际情况全面而审慎的进行考虑，选择最后、最适当的执法时机和执法方式。同时，在行政强制应用过程中，有关的行政机关必须把握好“采用非强制手段可以达到行政管理目的时，决不得设定和实施行政强制”这个尺度。大量行政执法实践表明，执法中确实存在着许多诸如“扣押”等采用非强制手段就可以达到行政目的的情况，如扣押采用劝导、协商、调解等方式，既不侵害行政管理相对人的合法权益，又维护了社会秩序和公共利益，类似这样的执法方式值得提倡和鼓励。[3] （P.155-158）
（四）深入贯彻“最小损害”原则的基本精髓
《行政强制法》规定的“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”，应该说是“最小损害”原则的很好体现。但是，这还不太全面。“最小损害”原则在行政强制领域的全面表述应该是“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制；采用较轻强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施较重的行政强制”。当然，我国《行政强制法》第5条的规定中虽然没有“采用较轻强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施较重的行政强制”这样的明确表述，但其内容无疑还是体现了这一原则的基本精髓。例如，《行政强制法》第三章规定的行政机关实施限制公民人身自由的行政强制措施要履行比一般行政强制措施更严格的程序，其中即具有“可以采用非限制公民人身自由强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施限制公民人身自由的行政强制”的涵义。对此，我们的行政机关及其工作人员在行政程序的应用中应深入理解“最小损害”原则的基本精髓，把握好合理行政的尺度和方向，在和谐的氛围中解决行政管理中的各种争端。
参考文献：
[1]法律出版社法规中心.《中华人民共和国行政强制 法》配套解读[M].北京：法律出版社，2012.
[2]姜明安.《行政强制法》的基本原则和行政强制设定 权研究[J].法学杂志，2011，（11）.
[3]方世荣.论行政强制执行制度中的“非强制性”方式 [J].湖北社会科学，2012，（3）.
[责任编辑：褚永慧]
