通信建设项目档案重复问题解决模式的构建
田煜
摘 要：文章通过梳理通信建设项目档案重复现象的表现形式，分析基本成因，提出应对策略，构建重复问题解决模式。以期改善重视项目档案齐全、完整，却忽视重复问题的现状，并为解决此问题提供经验和借鉴。
关键词：项目档案； 档案管理； 重复问题； 对策
近年来，通信建设项目档案（以下简称项目档案）作为企业档案全宗构成的主体，在生产、经营、服务、管理中发挥着举足轻重的作用。但由于在其内容、形式、归档、利用等环节的重复问题尚未引起人们的足够重视，导致参建单位档案制作成本增加，库房压力增大，管理成本提升，档案信息检索效率和准确率下降。为解决此问题，下面从项目档案重复现象的表现形式、成因及对策三个方面进行分析探讨。
1 重复现象的表现形式
1.1 内容重复。项目档案内容构成方面的重复现象体现在：①招投标文件与合同的内容构成重复。②不同版本控制的设计文件内容重复。③施工图纸与竣工图纸内容重复。④工程概述、建设依据等重复出现在各建设阶段的文件中。⑤初验和终验文档内容雷同。
1.2 载体重复。在建设过程中，视察指导、现场会议、隐蔽施工等活动通常会形成照片、录音带、录像带、光盘、纸质等文件，造成“内容相同不同载体档案的重复”。[1]另外，电子文档在归档时需转化为纸质文档，“双套制”管理的现状也在一定程度上加剧了项目档案的重复现象。
1.3 归档重复。项目档案重复归档体现在以下几个方面：①同一文件在全宗内不同档案类型间重复归档。②同一文件在不同建设项目间重复归档。③内容和形式完全相同的文件在同一项目或同一案卷内重复归档。④同一项目档案在不同参建单位重复归档。⑤同一项目档案在不同档案保管机构重复归档。
1.4 利用重复。在项目建设过程和日后的改建、扩建、维护、管理等方面，利用项目档案时复印、拷贝、刻录的大量复制件不能循环使用，再次利用时需要重复查询和复制，造成大量人力、物力的浪费。
2 基本成因
2.1 项目档案管理存在顶层设计缺陷
2.1.1 体制弊端。项目档案管理体制存在职能交叉，参建单位档案部门、国家档案馆、城建档案馆等单位之间缺乏统筹规划和相互间的协调分工，各自为政的弊端造成了项目档案重复归档。
2.1.2 制度缺位。首先，从建设制度看，一些流程存在较为严重的多头管理、层层报批现象，导致项目档案形成内容重复。其次，从档案形成制度看，项目档案的内容构成无具体标准，不同专业和阶段的项目档案内容交叉重复。最后，从归档制度看，档案分类方案缺乏严整性，同一文件在整个分类体系中的位置并不唯一，也是项目档案重复归档的制度缺陷。
2.1.3 利益壁垒。鉴于行政壁垒、商业机密、技术保护等方面的特殊要求，项目档案的开放程度相对较低，相关参建单位为保障日后利用便利，将非本单位形成的相关项目档案归档，导致一些文件重复归档。
2.1.4 形式主义。项目档案形成过程形式主义严重，一是“拿来主义”，具有严重的抄袭现象；二是 “完美主义”，形成文件穿靴戴帽；三是“机械主义”，大小项目档案按照同一标准要求。
2.2 项目档案质量评判体系存在误区
2.2.1 资源建设好大喜功。档案资源建设作为增加库房面积、设备设施、人员编制等的重要参考指标，档案管理机构为自身利益诉求，盲目增加库藏量，无形中导致项目档案重复归档。
2.2.2 验收标准多多益善。项目档案验收时由于过分注重项目档案齐全完整，却忽视了大量重复文件带来的隐患，这种客观现实也为项目档案存在大量重复现象提供了滋生的土壤。
2.2.3 中介服务推波助澜。档案中介服务机构在一定程度上缓解了项目档案管理任务繁重与人员不足的矛盾，但以项目档案案卷数量决定服务费用的方式，不可避免地为项目重复归档起到了推波助澜的作用。
2.3 管理理念简单粗放。历史和现实中因收集不完整，造成档案失存、失管、失用、失信等重大损失的案例比比皆是，但鲜有因文件重复归档造成人力、物力浪费的报道。因此，人们遵循的片纸只字不得销毁，多多益善的理念，是造成项目档案重复的主观因素。
2.4 管理者业务水平的制约。项目档案的管理者因缺乏系统、专业的档案知识和科学有效的管控手段，面对数量众多、纷繁复杂的项目档案显得力不从心，对重复现象“视而不见”的情况时有发生。因此，项目档案管理者的业务素质制约了重复问题的解决。
3 应对策略
3.1 优化体制机制，完善顶层设计
3.1.1 理顺内外管理体制。在归档体制方面，经同档案行政管理部门协商，达成非重点项目档案暂不向地方档案馆移交的协议，成套项目档案只在建设或使用单位归档，其他参建单位和城建档案馆只保管与其承担建设任务和工作要求相关的部分。在建设管理体制上，以内控为把手，通过简政放权、优化流程减少因层层报批导致形成的项目档案内容重复。通过理顺体制机制，形成横向互不交叉，纵向权责明晰的隶属关系，避免出现“齐抓共管”的局面，扫清造成项目档案重复的体制机制障碍。
3.1.2 建立制度约束机制。约束档案重复的制度包括：①修订项目档案形成制度，创建招标、合同、竣工等文件的标准模板，明确各类文件的内容构成。例如，未发生变更的施工图，编制竣工图时注明与施工图一致即可。②修订分类方案，明确类目之间的隶属或平行关系，维护分类方案严整性，禁止同一份文件重复归档。③修订鉴定制度，把重复内容的剔除、销毁列入鉴定内容，不得擅自将内容重复的文件归档，例如，设计阶段的施工图纸、预算、器材预算分册等已包含在全套设计文件中，不应重复归档。④完善电子档案管理制度，明确以电子形式运转、处理的非法律凭证性电子文件，归档时不再转化为纸质文档；纸质档案数字化时，已有电子文档的禁止重复扫描。
3.1.3 构建信息共享机制。在项目档案利用中，积极推进期满档案开放，降低利用门槛、打破行政壁垒、构建信息资源共享机制，简化利用手续，无偿为参建单位提供查阅服务，消除重复保管档案的内生动力。
3.1.4 推行互见关联模式。在项目档案实体管理中，对需要在不同类型、不同项目、以不同载体形式归档的同一文件通过互见号的形式减少重复归档。在项目档案的信息管理中，利用基于元数据的集成管理模式对文件进行关联，减少归档次数。
3.2 抓关键节点，规范质量评价体系
3.2.1 服务合同中设立查重条款。在项目档案的市场化服务中，探索实施以投资标的、投资额度、案卷质量相结合的动态定价机制，并在项目档案服务合同中设立专门条款约定因乙方原因造成重复归档的扣除5%服务费，改变单纯以案卷数量获取报酬的弊端，有效遏制了重复归档现象蔓延。
3.2.2 档案验收中增加查重指标。在项目档案验收中，从内容、载体形式、归档套数等方面严格把关，对重复问题限期整改，并构建重复问题解决倒逼机制，从形成、积累、归档等工作流程的源头对重复现象进行控制。
3.2.3 移交归档标准中增加查重项目。在档案资源建设中，由盲目追求库藏档案数量增长，向优化库藏结构，提高案卷质量转变，由外延扩张向内涵增长转变，通过大数据对进馆档案进行体检，进而倒逼项目档案的形成和整理者从源头控制重复问题的发生。
3.3 加强过程管控，倡导低碳理念
3.3.1 打破思维定势。解决重复问题在认识上应做到：①正确认识项目档案完整与重复的辩证关系，不得为追求项目档案数量将重复文件擅自归档。②改变“片纸只字不得销毁”的思维定势，把重复文件的鉴定工作落实到收集、整理、归档等工作环节，做到去粗取精、去伪存真。③加大对重复问题危害性的定量分析和宣传报道，改变多多益善的思维模式。
3.3.2 关注低碳细节。低碳经济模式下，应“树立低碳排放意识，深入挖掘‘低碳细节”。[2]起草公文时紧扣主旨，言简意赅，反对照抄照搬，力戒形式主义；项目档案收集、整理、归档严格对照归档范围，加强源头治理和过程管控；项目档案利用中，做好复制文件的回收和循环利用。
3.3.3 发挥技术优势。在项目档案利用中，充分发挥技术优势，利用数字档案馆平台、微博、微信等方式，改变传统利用方式，既“减少利用者在馆际之间的奔波和消耗”，[3]又减少对纸质档案的复制，提高效率，节约资源，对解决利用中的重复问题效果明显。
3.4 创新举措，提升管理水平
3.4.1 岗位交流。建立档案与建设人员岗位定向交流机制，有利于完善各自知识结构，对档案人员的业务知识和建设人员的档案知识双向促进，起到事半功倍的效果，为解决项目档案重复问题提供人才保障。
3.4.2 专项培训。定期进行项目档案重复问题解决方案专项培训，并将重复问题的危害、表现形式、成因及对策等汇编成册，作为相关人员工作的依据和参考，有利于提升对项目档案重复现象的鉴别力。
3.4.3 课题攻关。由项目管理方提供资金支持，档案部门牵头，建设、科研、信息化等部门共同参与成立项目档案管理课题攻关小组，建立微信交流群，为解决项目档案重复问题献计献策，并提供技术支撑。
4 结语
项目档案管理中的重复现象普遍存在，表现形式多种多样，形成原因错综复杂，危害性日益凸显。重视并采取有效措施解决重复问题，树立既齐全、完整又精练、实用的项目档案质量观，有利于提升项目档案管理效能，走绿色、低碳、可持续发展道路。
参考文献：
[1]李真，贾玲.档案工作中的“重复”问题及对策[J].兰台内外，2006（2）：52～53.
[2]张守新.从“低碳”看档案[J].机电兵船档案，2011（4）：15～16.
[3]徐辉.档案事业“低碳”发展若干领域的思考[J].中国档案，2011（1）：60～61.
