全国副省级市档案行政权力清单实证分析
吴雁平
摘要：对全国11个副省级市公布的档案行政权力清单分析发现，各城市公布的档案行政权力在数量、类型、依据等方面差异明显，在归纳共性特点后，提出应依事前审批与事中事后监管划分档案行政权力，压缩削减慎用审批权，明确强化善用监管权。
关键词：权力清单；权力清单制度；档案行政权力
我国现有哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、西安、济南、杭州15个副省级市，据2015年10月底统计，这15个副省级市均已公布行政权力清单，但是，哈尔滨、青岛、广州、西安市的档案行政权力清单未列入。这里对其余11个副省级市列入的档案行政权力清单做出实证分析。
1 11个副省级市档案行政权力清单公布情况
1.1 长春。长春市政府部门行政权力清单公布在长春市人民政府网站上，其中长春市档案局涉及本级行政权力共8种17项，行政许可2项、行政处罚2项、行政强制1项、行政检查1项、行政确认1项、行政奖励1项、行政监督1项、其他行政职权8项。共性权力7项，行政处罚2项，行政强制3项，行政监督1项，其他行政职权1项。
权力设置依据涉及法律法规规章12部：《档案法》、《档案法实施办法》、《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《吉林省档案条例》、《长春市档案安全保护条例》、《长春市城市建设档案管理条例》、《长春市档案征集条例》。共性权力涉及法律法规规章5部：《行政许可法》、《行政处罚法》、《吉林省规范行政行为建设法治政府若干规定》、《吉林省行政执法责任制规定》、《吉林省行政执法条例》。
1.2 沈阳。沈阳市直部门权责清单公布在中国沈阳政府网上，其中沈阳市档案局涉及行政权力共5种12项，行政许可1项、行政处罚8项、行政强制1项、行政检查1项、其他行政职权1项。
权力设置依据涉及法律法规规章6部：《档案法》、《档案法实施办法》、《辽宁省档案条例》、《沈阳市档案管理条例》、《沈阳市综合档案馆管理办法》、《沈阳市城市建设档案管理办法》。
1.3 大连。大连市政府部门权责清单公布在“中国大连”政府网站上，其中大连市档案局涉及行政权力共5种7项，行政处罚2项、行政强制1项、行政检查1项、行政奖励1项、其他行政权力2项。
权力设置依据涉及法律法规规章7部：《档案法》、《档案法实施办法》、《辽宁省档案条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《重大建设项目档案验收办法》、《大连市重大建设项目档案管理办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》。
1.4 南京。南京市行政权力公布在中国·南京网站上，其中南京市档案局涉及行政权力共4种20项，行政许可2项、行政处罚7项、行政强制1项、其他行政职权10项。
权力设置依据涉及法律法规规章4部：《档案法》、《档案法实施办法》、《江苏省档案管理条例》、《南京市档案条例》。
1.5 宁波。宁波市政府部门行政权力清单公布在浙江省政务网宁波市上，其中宁波市档案局涉及行政权力共3类[市级保留、县（市、区）属地管理、共性权力]7种24项，行政许可3项、行政处罚4项、行政强制4项、行政裁决1项、行政确认1项、行政奖励2项、其他行政职权9项。
权力设置依据涉及法律法规规章12部：《档案法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《档案法实施办法》、《信访条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《浙江省实施〈档案法〉办法》、《宁波市档案工作条例》、《宁波市著名人物档案管理办法》、《浙江省重点建设项目管理办法》、《浙江省人民政府办公厅关于公布取消和调整行政许可事项目录的通知》。
1.6 厦门。厦门市市直部门行政权力清单公布在厦门市人民政府网上，其中厦门市档案局涉及行政权力共5种11项，行政许可1项、行政处罚1项、行政监督检查1项、其他行政职权6项，委托下放2项。
权力设置依据涉及法律法规规章14部：《档案法》、《档案法实施办法》、《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》、《福建省档案条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《福建省档案服务机构管理暂行办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《基本建设项目档案资料管理暂行规定》、《重大建设项目档案验收办法》、《福建省建设项目（工程）竣工验收暂行规定》、《厦门市人民政府转发福建省人民政府关于发布省级行政审批项目清理结果的通知》。
1.7 武汉。武汉市市级行政权力和政务服务事项清单公布在武汉市政务信息网上，其中武汉市档案局涉及行政权力共9种30项，非行政许可审批1项、行政处罚2项、行政征收1项、行政执法奖励1项、行政裁决1项、行政监督检查2项、行政服务9项、行政备案2项、其他权力事项11项。
权力设置依据涉及法律法规规章15部：《档案法》、《档案法实施办法》、《政府信息公开条例》、《全国档案信息化建设实施纲要》、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》第203项、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办法》、《湖北省档案管理条例》、《武汉市档案管理条例》、《湖北省重大活动档案管理试行办法》、《湖北省档案登记办法》、《省人民政府关于取消和调整部分行政审批项目的通知》。
1.8 深圳。深圳市政府部门行政部分权责清单公布在广东省网上办事大厅深圳分厅上，其中深圳市档案局作为政府直属单位共涉及8项事项，均为社会服务事项，适合网上办理事项。主要有：机关档案综合管理达标升级考评、工程档案验收、地下管线档案信息查询、档案中介服务机构的备案登记，等等。
权力及办事设置依据涉及法律法规规章14部：《全国档案馆设置原则和布局方案》、《广东省档案条例》、《广东省机关档案综合管理达标升级办法》、《广东省档案中介机构备案登记管理办法》、《深圳市档案中介机构备案登记管理细则》、《档案馆建设标准》、《档案馆建筑设计规范》、《城市建设档案管理规定》、《深圳市城建档案馆接收建设工程档案规范》、《深圳市城建档案整理规范》、《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《建设工程质量管理条例》。
而其他权责清单则公布在深圳档案信息网上。涉及行政权力共4种21项（42个子项），行政处罚4项（10个子项）、行政检查1项（4个子项）、行政指导3项（6个子项）、其他事项13项（22个子项）。
权力设置依据涉及法律法规规章25部：《档案法》、《档案法实施办法》、《广东省档案条例》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《机关档案工作条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《关于认真贯彻国务院第279号令和建设部第78号令切实加强工程档案管理工作的通知》、《广东省机关档案综合管理达标升级办法》、《广东省企业档案工作规范测评》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》、《档案馆工作通则》、《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》、《深圳市市属机关、团体、事业单位文件集中管理办法》、《关于调整深圳市文档服务中心机构编制事项的批复》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《国家重点建设项目档案管理登记办法》、《深圳市重大项目档案登记验收与移交管理办法》、《全国档案馆设置原则和布局方案》。
1.9 成都。成都政府部门行政职权目录公布在成都市电子政务大厅网站上，其中成都市档案局涉及行政权力共4种20项，行政审批1项、行政处罚5项、行政强制1项、其他行政职权13项。
权力设置依据涉及法律法规规章10部：《档案法》、《档案法实施办法》、《成都市人民政府决定公布确需保留的行政许可项目目录》、《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》、《档案行政处罚程序暂行规定》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《四川省重大建设项目档案管理办法》、《城市建设档案归属与流向暂行办法》、《档案专业人员职务试行条例》。
1.10 济南。济南市市级行政权力清单公布在济南市人民政府网站上，其中济南市档案局涉及行政权力共6种26项，行政处罚6项、行政强制1项、行政确认3项、行政奖励1项、行政监督1项、其他行政职权14项。
权力设置依据涉及法律法规规章10部：《档案法》、《档案法实施办法》、《山东省档案条例》、《山东省重大活动档案管理办法》、《济南市档案管理若干规定》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《重大建设项目档案验收办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《关于做好我市国有企业改革改制档案工作的通知》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》。
1.11 杭州。杭州市行政权力清单公布在浙江政务服务网杭州市上，其中杭州市档案局涉及行政权力共3类[市级保留、县（市、区）属地管理、共性权力]5种26项，行政许可4项、行政处罚3项、行政强制4项、行政确认2项、其他行政职权13项。
权力设置依据涉及法律法规规章14部：《档案法》、《档案法实施办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《浙江省人民政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》、《行政复议法实施条例》、《浙江省档案登记备份管理办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《科学技术档案工作条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《信访条例》、《行政许可法》。
2 11个副省级市档案行政权力清单的主要特征
归纳上述城市权力清单的情况，除了与部分省级档案行政管理机关权力清单具有的同级权数不同、权力类型不同、权力依据不同、详略程度不同、行使层级不同、承办机构不同的特征外[1]，还有如下一些特征：
2.1 与责任清单一同公布。推行责任清单制度是继建立行政权力清单制度之后，又一项改革任务，体现了权责一致的理念。比如：沈阳市档案局在其所设定的行政权力后详细列出了该权力项目相应的责任事项。大连市档案局则直接称之为“市档案局权责清单”。武汉市是将市级行政权力和政务服务事项清单与市级行政权力和政务服务事项“责任清单”（权力行使通用责任规范）公布在同一个网页上，使群众在了解政府行政权力清单的同时，也能了解政府应当承担的责任（由于是权力行使通用责任规范，武汉市档案局自然也在规范的约束之内）。杭州市将行政权力清单、企业投资负面清单、部门责任清单和财政专项资金管理清单一并置于浙江政务服务网杭州市的“阳光政务”栏目上。杭州市档案局列入了行政权力清单和部门责任清单之中，并在责任清单中清楚地列出了部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后监管制度、公共服务事项四项内容。
2.2 除档案行政权力，还设置了共性行政权力。长春市档案局在档案行政权力之外，设置了4种7项共性权力（行政处罚2项，行政强制3项，行政监督1项，其他行政职权1项）。宁波市档案局设置了4种8项共性权力（行政处罚2项，行政强制3项，行政奖励1项，其他行政职权2项）。杭州市档案局设置了4种8项共性权力（行政处罚2项，行政强制3项，行政确认1项，其他行政职权2项）。
2.3 一项行政权力下设置若干子项。沈阳市档案局在其所设定的行政权力下设置了若干子项。深圳档案局行政权力共4种21项（42个子项）。
2.4 权力不固化，实施动态调整。多数城市在清单公布说明中明确，公开清单不是对现有行政职权事项予以固化，将在听取社会各方面意见的基础上，实施动态调整机制，进一步推动行政职权事项的取消、调整和下放。如沈阳、大连等。
2.5 既有本级权力，亦有上级委托下放权力，还有本级下放给下级的权力。厦门市档案局11项行政权力中就有两项（携带、运输、邮寄档案出境许可；赠送、交换、出卖国家所有档案复制件许可）是省档案局下放的权力。杭州市档案局17项市级保留权力中有3项属于省档案局委托下放的权力（赠送、交换、出卖国家所有档案的复制件审批；携带、运输或者邮寄档案出境的审批；集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案向国家档案馆以外的单位或个人出卖的审批）。杭州市档案局和宁波市档案局的行政权力中，各有1项“县（市、区）属地管理”权，是依法列入市档案局行政权力总数中的，但按照“重心下移”原则，下放由县（市、区）档案局属地管理为主，一般不再直接行使的行政权力（重大事项、跨区域执法和重大案件、举报案件的查处除外）。
2.6 设置了相对人权利救济渠道。深圳市档案局在行政处罚事项中依法设置了相对人权利救济渠道，并就具体的救济程序做出了规定。
2.7 规定了事前、事中、事后的具体职责要求。如深圳市档案局在每一项行政权力事项中，都明确规定了事前、事中、事后的职责要求。再如，杭州市档案局虽然在行政权力清单中没有列入专门的事前、事中、事后职责事项，但在部门责任清单之中专门列入了事中事后监管制度。
2.8 同省同级权力类型与数量不同。比如同属辽宁省的沈阳市档案局与大连市档案局，同属浙江省的杭州市档案局与宁波市档案局在权力类型与权力数量上就存在着差异。
3 结语
权力清单所列的行政权力是行政主体依法实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政职权。非直接影响的行政职权列入了责任清单。权力与责任不可分离。法律法规赋予行政主体职权的同时，也赋予行政主体义务和责任，行政主体在接受法律法规授权的同时，也接受相应的义务和责任。行政主体应当按照法律法规等规定，积极有效地实施行政管理，依法行权履职，不能随意增加、减少、转让、推诿或放弃行政权力。滥用审批权是乱作为，放弃监管权是不作为。当前，各级档案行政管理机关在制定档案行政权力清单时，重点应当是依法依规梳理档案行政管理中的各项监管权，明确我们的责任，加强对各类各种各项社会事务中档案工作的事中、事后监管。
参考文献：
[1]刘东斌.部分省份省级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2015（6）.
（作者单位：开封市档案局 来稿日期：2015-10-16）
