档案部门购买事务性管理服务的若干思考
李宗富
摘? 要：向社会购买事务性管理服务，是解决各级档案部门人少事多问题的出路之一。笔者分析了档案部门向社会购买事务性管理服务的依据、范围、内容、购买主体与承接主体、如何买以及买得是否值等问题，提出了档案部门购买事务性管理服务的若干建议。
关键词：档案部门;事务性管理服务;购买服务
2014年2月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》）中明确指出：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买;规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务[1]。此前于2013年12月27日在北京召开的全国档案局（馆）长会议上，国家档案局局长杨冬权有针对性地提出，向社会购买事务性管理服务，是解决各级档案部门人少事多问题的出路之一。各级档案部门要对全部事务进行研究，把可向社会购买的事务性管理服务，从由档案人员进行改为以购买服务方式进行[2]。2014年5月8日，杨冬权指出《意见》是党的十八届三中全会关于全面深化改革决议新精神的集中体现，今后要在档案部门全面贯彻;要求各级档案部门积极按照这些新要求，把自己的工作系统梳理一下，排排队，看哪些服务可以向社会购买，用社会力量来开展，以解决档案部门多年来只增任务不增编制、人少事多、人手不足的突出矛盾[3]。
中央两办印发的《意见》和杨冬权局长的讲话，表明了国家档案部门坚决贯彻党的十八届三中全会《决定》的积极态度。全国各地档案局按照《意见》精神和有关要求，结合各地档案工作实际情况，出台了《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》，提出了一些具体思路。这些思路力图跳出档案人员、编制等体制内解决困难的传统思维模式，力求突破巨额财政投入档案事业的固定路径依赖，尝试从市场角度为档案部门探索一条改革路径，为档案部门减负、轻身，促使档案部门凝聚主业谋发展。然而要在全国范围内推进档案部门购买事务性管理服务，必须先厘清几个认识问题，以科学谋划、明确任务、强化责任，更好地推动此项工作的顺利开展。
1? 档案部门购买事务性管理服务的依据
《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》是党中央、国务院在新形势下全面加强和改进档案工作的纲领性、指导性文件，对做好新形势下档案工作、建设档案强国具有重要的指导意义和强大的推动作用，将指导我国当前及今后一段时间内的档案工作，是各地档案部门积极开展购买事务性管理服务工作的重要依据。依法治国是我国新时期的一项重大战略方针和目标，依法治档是现阶段开展各项档案工作的必然选择和档案事业发展的重要保障，档案部门必须在《档案法》及有关法律法规的指导下推进购买事务性管理服务工作。国家对各级综合档案馆“五位一体”的功能定位既是各级国家档案馆努力的方向和目标，也是开展各项档案工作的依据之一。此外，服务大局和各个地区的中心工作、服务民生也是各级档案部门积极开展购买事务性管理服务工作的重要导向。
2? 档案部门购买事务性管理服务的范围与内容
2.1? 范围。档案部门购买事务性管理服务的目的是提高服务效率。明确事务性管理服务的购买范围，是推进档案部门购买服务的关键问题之一。那么，什么是事务性管理服务？国务院印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》将购买服务的范围予以明确，指出：“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”但这只是一个原则性的指导，具体到档案工作领域，明确档案事务性管理服务的购买范围与内容，即要弄清楚档案部门的哪些服务可以向社会购买，用社会力量开展。明确哪些可以买，哪些不能买，具体的标准和界限是什么，如何来确定？这是档案部门顺利开展购买服务工作的前提和基础，也是档案部门购买服务实践的难点所在。目前，档案界还没有一个一致的档案事务性管理服务概念，也没有统一的范围界定。这需要我们紧密结合档案工作的实际情况，探讨并确定档案事务性管理服务的购买范围与内容。
2.2? 买什么：购买服务的内容。目前，其他政府部门主要采用列举方式，通过制定政府购买公共服务目录来明确购买事务性管理服务的内容。对于档案部门来说，划清权力清单，建立档案事务性管理服务购买目录是一个很好的探索。这个目录应该是指导性而非强制性的，应当充分考虑地区差异性并及时进行动态调整，制定目录时应当明确优先顺序，按照轻重缓急的原则，突出民生项目，分步实施。要突出公共性和公益性，注意安全性和保密性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的档案工作领域和项目。
国内一些档案部门已经开始进行积极探索和尝试，并取得了一些经验。如前几年北京市一些机关、企事业单位因档案人员、库房紧张，技术缺乏等问题，尝试将部分档案的保管、整理、数字化等工作以有偿服务的形式外包给社会上的档案服务机构进行，解决了这些单位的难题，减轻了档案工作人员的工作强度，取得了较好的效果[4]。总结我国档案部门开展的购买服务、外包服务等实践，笔者认为档案部门向社会购买事务性管理服务的内容可分为两大类，即常规事务性管理服务和档案专业性事务管理服务。事务性工作是指为一个单位的中心工作或者业务工作提供的生活、后勤、保障、辅助等服务或基础性工作，具有长期性、重复性特点。档案部门可购买的常规事务性管理服务主要包括：①机关安全保卫、清洁等物业管理服务;②车辆使用与维护服务;③档案库馆房屋的空调、安防、水电气系统等有关公用设备、生活设施的运行、维护、保养与检修服务;④部分专业设备的维护与保养服务;⑤会议、展览等服务;⑥档案部门工作人员的部分生活、后勤服务以及其他事务性服务等。档案专业性事务管理服务是指围绕档案的收集、整理、保管鉴定以及利用等和围绕档案管理工作等一系列档案核心事务的管理服务，它们具有较强的档案专业特点。前者包括：①公开的传统馆藏档案的数字化扫描工作;②公开档案的录入、加工、缩微复制、数字转换以及音频视频档案的翻录翻印处理等工作;③各种专门档案的标准化整理工作;④公开档案的编目、著录、标引等工作;⑤部分档案编研及档案信息的开发、利用工作;⑥政府网站信息的存档归档工作等。后者包括：①档案陈列展览制作及部分宣传工作;②档案人员的继续教育与业务培训工作;③部分档案信息化的建设、维护工作（如档案网站的设计与维护，数字档案馆、智慧档案馆、电子文件中心、政府信息公开中心等组织的设计与维护工作等）;④部分档案的存管外包业务;⑤部分档案业务指导与咨询服务;⑥档案管理等级评估;⑦档案库房设计、设备购置方案咨询指导;⑧档案法律法规咨询指导服务等。这些都可以不同程度地利用外部技术力量、通过向社会购买服务实现。
3? 谁向谁买：购买主体和承接主体
档案部门购买事务性管理服务涉及购买主体和承接主体。购买主体主要是各级档案局馆，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，政府购买服务的承接主体为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。此外，还应包括各级党政群机关档案馆室等机构。承接主体是独立的法人，能够承担民事责任。具体条件需要购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。依据档案部门可购买的事务性管理服务的范围与内容，承接主体不仅有安保公司、车辆租赁公司、物业管理服务公司等提供常规事务性的社会服务组织，还应包括各种档案中介机构、文件中心、档案寄存中心、档案事务所、现行文件资料中心以及一些文件、档案、信息软件设计开发服务公司等各种专业性组织机构。
近些年，我国提供常规性事务服务的社会组织发展已经比较成熟，档案专业性服务组织尽管起步较晚，但也有了较大发展。我国的档案社会服务机构既有政府建立的，也有私人创建的，但均为商业性的档案服务机构;前者一般是各省市档案局馆下面建立的档案服务中心，这类机构整体上规模较小、数量有限，不能满足各级政府部门的需求;后者虽然起步较晚，但发展较快，具有一定的规模。我国档案社会服务机构具有：①大多建立时间较短;②均是营利性的;③经营范围较广，既为政府部门服务，也为社会各界服务等共同特点。这些特点决定了我国的档案社会服务市场还处在起步阶段，存在着诸如档案社会服务机构发育不够成熟、档案服务机构和人员良莠不齐、档案服务市场不够活跃仍处于自发无序发展状态、档案行政管理部门监管缺失等诸多问题[5]。
4? 怎么买：档案部门采购与购买服务的关系
购买事务性管理服务的方式、程序、标准和要求是档案部门推进事务性管理服务工作顺利开展的重要保证。2002年出台的《政府采购法》指出，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。档案部门购买事务性管理服务属于政府采购，在购买服务的过程中要依据政府采购程序、按照政府采购的相关法律法规以及招投标法的规定组织实施。档案部门购买事务性管理服务总的要求是市场化，要遵循市场竞争规律和机制，让市场在购买服务活动中发挥决定性作用，减少购买服务中的特许经营审批等非竞争购买方式。同时，应当坚持公开、透明、平等、互惠、诚实、守信等原则，通过平等协商，以契约化合同的形式，明确双方的权利与义务，依法依规保证合同履行，提升购买服务的质量和效率[6]。档案事务性管理服务项目中符合政府采购竞争性条件的，应统一纳入采购程序;不符合竞争条件的，可以采取业务外包、委托、特许经营、战略合作等合同方式进行采购。因此，档案部门应该根据需要购买各种不同类型的服务，建立科学的、符合档案行业特点的经费评估测算标准与体系，并通过优先购买等形式，大力培育、发展和壮大非营利性档案组织。目前，政府及财政部门已经对常规事务性管理服务购买有了明确规定，档案部门（主要是档案局馆）只需要按照相关规定严格执行即可，但在执行过程中应注意档案专业与其他行业及部门的差异等。政府购买档案专业性事务管理服务，需要各级档案局馆以及各级党政群机关档案馆室，划清档案部门权力清单、积极探讨并科学论证可购买档案事务服务的项目、内容及其可行性，争取列入各级政府编制的政府购买服务目录，在实施过程中要密切注意可能出现的各种问题并及时总结经验等。
5? 买得值：档案部门购买服务的绩效管理和监督机制
档案部门购买事务性管理服务的意义重大，为达到理想效果需要在实施过程中充分发挥监督作用，加强绩效管理，完善监督机制。推进档案部门购买服务的绩效管理评价工作，需要在购买服务预算资金管理全过程中贯彻预算绩效管理理念，加强成本绩效分析，注重结果应用，提高资金使用绩效，加强综合评价以确保购买服务效果。建立综合性评审机制，具备条件的地方要引入第三方评估，对购买服务项目的数量和质量进行考核评价。要完善监督机制，推进信息公开，无论购买什么，采取什么方式购买，都要尽可能通过政府门户网站、政府采购网站等信息平台，及时向社会公开政府购买服务的相关信息，确保公平竞争。要健全监督管理制度，确保资金按照相关财务管理的规定规范管理和使用[7]。将档案专业性管理事务外包给社会档案服务机构直接涉及档案实体和内容安全，因此必须建立并不断完善购买档案管理服务的监管体系对其进行有效监管。购买档案事务性管理服务的监管体系应包括档案行政管理部门监管、行业学会的自律与监督、社会公众和媒体等多方位监督[8]。
6? 购买服务对档案部门意味着什么
档案部门向社会购买服务涉及档案局馆的基本职能和机构设置，它需要对档案局馆的部分职能进行重新分配或调整，进而需要对组织机构进行改革，这必然涉及档案局馆及其工作人员的切身利益。因此，需要有勇气打破组织和个人利益藩篱，否则可能很难推进此项工作。
政府购买服务产生于西方发达国家。在国外，文件、档案部门购买社会服务被认为是一种提升其服务质量与效率的重要途径，有着成熟做法和先进经验，已经被广泛接受，总结国外先进经验，对推动我国档案部门购买服务具有重要的启示意义。此外，我国不少档案部门也在积极探索向社会购买服务，并在购买领域、程序、制度、规范等方面积累了一定经验。同时，积极学习图书馆、博物馆等相近部门及其他政府部门的成熟做法和有益经验，相互借鉴、取长补短，结合档案工作的实际情况，仔细梳理各个档案部门的各项业务工作，探索建立符合时代需求的档案事务性管理服务项目和内容清单。
推进档案部门购买事务性管理服务需要抓住重点，把握难点，选好突破口。必须看到，由于我国档案局馆在购买社会服务方面还处于起步阶段，各项工作不可能齐头并进，短期内难以在各个地方全面推广，因此应当选择若干容易实施和推广的领域优先进行。国内外档案部门购买服务的实践都表明，顺利推进档案部门购买社会服务，不仅需要建立一套完整、系统、切实可行的法律法规体系，通过法律手段来规范档案部门购买社会服务的范围、程序及相关权责，而且需要有一定数量的社会组织和文件、档案、信息等专业性组织的存在并健康发展。这也是当前和今后一个时期推广档案部门购买社会服务面临的难点。
推进档案部门购买事务性管理服务要有网络思维，要善于利用网络开展各项工作，给传统档案工作插上网络这一现代翅膀。同时，要有合作思维，实现档案部门之间以及档案部门与政府、企业、其他组织等社会各方面的互联互通，共办共赢，共同推进档案部门购买服务工作。
参考文献：
[1]中共中央办公厅 国务院办公厅.关于加强和改进新形势下档案工作的意见[Z].中办发[2014]15号，2014.
[2]杨冬权.在全国档案局长馆长会议上的讲话[N].中国档案报，2014-01-06.
[3]杨冬权.做好新形势下档案工作、建设档案强国的纲领性指导文献——学习《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》体会[N].中国档案报，2014-05-08.
[4][5][8]李海英.建立购买档案管理服务的监管体系[J].北京档案，2014（4）：19～21.
[6]赖泳文.政府购买公共服务的几个重要问题[J].中国机构改革与管理，2014（5）：38～39.
[7]帅杰.政府购买服务工作简要介绍[J].中国工会财会，2014（11）：6～7.
（作者单位：吉林大学管理学院信息管理系? 来稿日期：2015-08-04）
