公民参与：社会治理的法治实现
李谦
[摘要]公民参与社会治理意指在社会领域中，公民基于协调和互动等行为方式，采取一致行动为社会发展付诸实践的行为过程。其具有源自法规范依据、凸显权利制约权力、弘扬社会公平正义三个层面的价值彰显。然而在现实生活中，却遭遇获取信息不充分、参与渠道不丰富、法律程序不明确、信息反馈不及时和社会监督不到位五个主要方面的现实困境。在当前我国，探索公民参与社会治理的实践路径有赖于凸显公民参与的法律主体地位、明确公民参与的法律规则与程序和完善公民参与的社会制度建设。
[关键词]公民参与；社会治理；主体地位；法律规则
[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2018）03-0036-05
随着我国经济社会不断变化发展，中国社会发生了诸多的变迁，无论是社会成员流动还是资源分配都与以往有着较大的变化。社会管理领域出现了许多新情况和新问题，使得原先的社会管理方式显得有些力不从心。加强社会管理，创新社会管理方式成为一项紧迫而又繁复的任务。当前，社会管理系统内原有的社会管理方式已不能适应高速发展的社会节奏，迫切需要将“社会管理”升级为“社会治理”。党的十九大报告明确指出打造共建共治共享的社会治理格局，在新形势下，如何充分彰显公民参与社会治理的价值，审视其现实困境，并结合我国当前社会实践，探索出一条公民参与社会治理的新型实践路径，已成为我国社会主义现代化建设的应有之义。一、公民参与社会治理的意蕴解读
在公共管理领域，“治理”的定义从20世纪90年代逐步兴起。格里·斯托克指出：它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它所要发挥的作用需要依赖多种统治以及互相发生影响的行为者的互动[1]。在治理的定义中，最具代表性的是全球治理委员会于1995年对治理作出的界定：“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。”同时，治理的特征可概括为四个关键词，即“过程”“调和”“多元”和“互动”[2]。借用治理的定义界定，社会治理的概念可概括为在社会领域中，个人或公共机构等多元主体，基于协调和互动等行为方式，采取一致行动为社会发展付诸实践的行为过程。从“社会管理”到“社会治理”，仅一字之差，却凸显了我国在社会主义现代化建设中发展理念的转变。治理有效不是对具体问题的搞定摆平，它更重视长期效应和关联效应[3]。社会治理，在吸收社会管理中的优良要素、成功经验的基础上，强调社会治理的动态性，克服“一刀切”的弊病；倡导社会发挥自生、自省、自正的功能，避免“强干预”的硬伤；兼顾治理主体的多元性，摆脱“社会排斥”的困扰；注重利益诉求表达、合作协商一致等社会机制的建立，去除“急功近利”的危害。社会管理升级至社会治理，是一次在组织架构、实践路径、理念思维上的飞跃，是一场生动的社会改革，也是我国社会主义现代化建设过程中一次重大的社会转型。
从治理的内涵展现，到“社会管理”升级至“社会治理”，治理一词在社会领域中的内涵渐显丰富。社会治理的本质是对人以及相关事务的改善与促进，解决人们生活中发生的实际问题。社会治理的内核是使公民通过合法途径参与并表达自身的利益诉求，为社会发展建言献策。当前新形势下，我国社会发展对治理的内涵提出了更高的要求。在社会治理过程中，要注重公民主体地位的保障，尊重公民基本人权和权益的维护，加强公民参与途径的创新，强调民主理念与法治思维的导入，深化治理体系内部各要素的合理配置。在尽可能广的领域、尽可能深的程度，推动公民直接参与社会治理，不断推动治理结构、治理路径、治理思维等多维度的优化与完善。二、公民参与社会治理的价值彰显
（一）源自“法律规范依据”
我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，我国宪法规定了公民的广泛参与，这是根本依据。从社会生活的不同层面出发，还可以探寻到公民参与的许多具体依据。在我国社会主义法律体系中，诸多法律法规蕴含了公民参与的要求，例如《立法法》《行政许可法》《政府信息公开条例》《法院组织法》《价格法》《警察法》《人民调解法》《信访条例》等。其中公民参与涵括的范围相当广泛，包括政治参与、经济参与、文化参与和社会参与。以其中的社会参与为例，我国《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”该规定将政府价格制定这一行政决策的必要性和可行性赋予公民参与权，重在广泛征求民意，扩大信息来源，拓宽公民参与社会生活的渠道。由此可见，公民广泛参与是提高政府管理有效性、决策科学性、行为合理性的重要力量，是打造服务型政府的必经之路，也是我国法治化进程不断向前推进的重要动力。
（二）凸显“权利制约权力”
公民参与社会治理，是行使法律赋予公民权利的有效方式，也是制约政府公權力的重要途径。限制权力是一个古老的话题，从亚里士多德主张的法治观到斯宾诺莎提出的自然法学说以及洛克倡导的分权理论，再到孟德斯鸠开创的三权分立学说，不断有思想理论家对其进行论述。哈耶克的分析思路独辟蹊径，他将限制权力的依据，成功建立在人类的“无知”这一经验事实上。运用他的知识传播理论，可以推导出一个合理的结论——政府的必要性就在于提供一种个人知识能够充分利用的制度框架[4]。这种制度框架需要政府在服务过程中为人民搭建起来。面对政府公权力的行使，需要公民充分参与社会治理，以权利为架构中心的法律制度来限制政府公权力。正如英国哲学家曼德维尔所期望的那样“政府的适当职能是通过创设聪明的法律架构，建立游戏规则”，从而“使政府权力的任意行使最小化”[5]。哈氏知识理论在限制权力这一问题上开辟了一条新型化研究路径，为学界提供了一套全新的研究范式，拓宽了关于限制权力的学术研究视野。我国学者关于权利限制权力的理论成果也颇为丰硕。我国一些学者在借鉴国外学者理论成果的基础上，形成了具有自身特色的“基本权利的功能体系”分析理论，提出了基本权利的防御权功能、受益权功能和客观价值秩序功能的分析理路，证明了基本权利所具有的三个功能的内在机理。有学者基于权利的基本权能可以统摄权利的基本内容和功能，提出权利具有防御权能、受益权能和救济权能三大基本权能的观点[6]。其中权利的防御权能是最基础、最根本的权能，公民可依据该权能行使权利，防御政府可能带来的侵害。相对应地，政府应对于防御权能而负有相应的“消极义务”，即政府对于公民权利及相关合法权益负有不侵犯权利的义务。其他两个权能也在各自利益范畴内展现出限制政府公权力的力量。权利制约权力，需要公民广泛参与社会治理，把握好自身权利所具有的基本权能，充分运用法律赋予公民的权利，努力追求法应然状态至法实然状态的转变，这样才能有效克服政府在社会治理过程中行政活动的盲目性和随意性，才能实现从“政府本位”到“社会本位”的转变。
（三）弘扬“社会公平正义”
公平正义，是现代社会追求的目标价值之一。当前我国正处于全面建设社会主义小康社会、不断推进社会主义现代化建设的关键时期，公平正义的价值理念得以彰显与弘扬。习近平总书记在中央政法工作会议上强调：“把促进社会公平正义作为核心价值追求”。此间，公平正义作为公民参与社会治理的价值彰显之一，在民生改善和社会建设过程中的价值引领作用也不容小觑。李克强总理在谈到“持续推进民生改善和社会建设”时强调：“加强和创新社会治理，支持群团组织依法参与社会治理”。由此可知，社会治理归根到底是要实现人与社会的全面发展。社会治理的基本方向必须建立在以法治为背景、以依法治国为基本方略的前提下，其基本思路要突出以宪法为治国理政的总章程，重在透视影响社会公平正义的疑难杂症，善于运用“权利至上”“正当性程序”“司法公正”等法治思维修复社会关系，解决社会问题。在社会治理中广泛吸纳公民参与，集思广益，这有助于化解社会矛盾，促进我国民主政治高度发展，弘扬社会公平正义。三、公民参与社会治理的现实困境
（一）获取信息不充分
我国《政府信息公开条例》等法律规范初步规定了公民的参与权和知情权，保障了公民在一定条件下行使权利。但从实然层面考察，效果并不乐观。各级政府在《政府信息公开条例》等法律规范框架下的行为不尽相同，也就造成了公民参与所获取的信息量参差不齐。如果政府对其掌握的信息采取封闭的态度，公民则会在信息获取方面处于弱势地位，从而阻碍了公民参与的主动性和广泛性。具体表现在：一是公开的信息内容不够完整。部分政府仅提供一些表层的政府信息，针对公民参与并无多大作用。有的屏蔽核心内容，仅用简略文字一代而过，公开政府信息流于形式。有的避重就轻，不遵守“公开是原则，不公开是例外”的行为准则，对于有助于提升政府形象的信息往往积极公开，其他的则避而不公。二是信息公开方式不科学。比如有的政府在利用网络、新闻发布会、报纸等媒介公开信息时不能做到协同发布，往往顾此失彼。三是信息公开后不管不顾。有的政府信息公开后，缺少对信息的后续关注，不注重对相关信息的解释工作，使得公民不能有效利用信息，影響公开的效果。
（二）参与渠道不丰富
公民参与在宪法以及相关法律规范中可以找到法律依据，但是参与的渠道却十分有限。首先，公民作为未组织化的个体，对社会事务的影响力十分有限，对政府决策起不到应有的作用。公民参与社会治理往往依托有影响力的社会组织，个体参与却局限于信访、听证、民主座谈会、网络调查等渠道，缺乏公民参与的新渠道，比如“申诉专员和行动中心；街区巡查、各种志愿者工作”[7]。其次，我国组织社会化程度并不高，社会组织的发展水平较低，组织能力仍显薄弱，公民参与缺乏强有力的组织依托，在个人努力失利之后往往求助于媒体或采取上访、闹访等非常态化渠道。另外，参与渠道的不丰富，还表现在所涉及领域的初始化与表层化，即公民参与的领域主要集中在政府调研初期、初始论证阶段，触及深度较浅，不够精细与专业。
（三）法律程序不明确
我国公民参与社会治理的程序缺乏制度化的支撑，法律规范一般只规定了公民参与的内容，并没有明确参与的程序。随着社会分工日益明细化，公民参与社会治理的对象日益纷繁多样，参与程序较之传统有着不同的要求。尽管公民对参与的途径具有选择权，但在其选定某一途径之后，参与程序可能因公民个体理解的差异而有所不同。对于某些领域的程序问题，我国法律并未作出正面回应，程序设计方面仍处于高度抽象的状态，缺乏具体的规定和规则安排。立法的缺失导致实践中公民持某种情绪、感觉或是基于个人的好恶而参与社会治理，带有较大的随意性和偶然性，形成不了体系化、制度化的参与模式，由此造成参与度的可持续性降低，影响政府服务质量，有损公民参与的效果。例如，在我国《刑法》中，非法经营罪的兜底条款适用存在扩张趋势，此时只有采取同质性解释才能有效抵消立法上的疏漏，从而保障公民参与社会治理。
（四）信息反馈不及时
目前，我国公民参与呈现出一种单向性特征，即重在提供建议，公民参与“更多的是重视输出性参与……输入性参与相对不足”[8]。相应地，政府推动下的公民参与注重收集建议、汇总信息，至于公民提供的建议以及汇总的信息是否被采纳，存在一种反馈上的滞后。这反映出一些领导干部没有抓住公民参与权的内核与本质，没有把握好公民参与的作用，忽视了政府反馈的价值效用。比如当前许多地方开通领导人信箱、“行风热线”等公民参与渠道，需要及时反馈公民的来信或留言，但实际情况却是建立反馈机制的并不多。实践中，如果涉及多个部门，那么反馈方式及程序都不同于单个部门，协调难度较大，反馈工作更容易被忽视。如果反馈不及时这一问题长期得不到解决，那么公民参与的热度与理性将会受到严重挑战，一些公民会采取闹访、游行等不合理方式，从而危及社会安全与稳定。
（五）社会监督不到位
公民参与社会治理，一方面需要公民内发形成参与意愿和习惯，培养自身行使参与权的意识，另一方面更需要外界形成强有力的机制保障，监督侵犯公民参与权的行为。当前，我国现有的监督体系还不能有效地预防、制止、纠正政府在公民参与过程中的不作为、假行为以及其他违法行为，导致侵犯公民参与权的现象时有发生。造成监督不到位的原因有多方面：一是缺乏明确的权利运行程序和正确行使权力的规范方式，个人的越权行为难以准确判断和及时纠正，都需要通过事后追查的方式才能发现。二是已有的法律法规缺少对监督方式、规则、程序的具体规定，操作难度较大，监督者在实施监督过程中容易主观臆断，监督行为随意性较大，形成不了自在体系。三是对于一些官员的违法处罚力度较弱。官员所承担的责任、所接受的处罚应与其违法行为的严重程度密切相关。在监督过程中，常出现“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难，外界监督太弱”的现象，一些官员在执行制度时缺失公正信念、包庇护短、一味妥协忍让，纵容违法违纪行为，使得监督效果大打折扣。
四、公民参与社会治理的实践路径
（一）凸显公民参与的法律主体地位
立法层面，进一步完善两部基层自治法律、行政法律规范等，积极推进《社会组织法》的制定并使其成为公民参与社会治理的基本保障法。在立法过程中，明确公民在社会治理体系中的主体地位，赋予公民广泛的社会权利，包括：公民表达权、参与权、监督权等，构建以社会权利为核心的社会治理体系，增进公民主体性地位制度设计，逐步推动公民广泛参与社会治理，具言之：
首先，表达权作为公民参与的基础性权利，在权利构造上应突出表达权的内容及权利运行机制。立法时应充分考究权利的边界，借鉴当前部门法中已具备表达权性质的权利内容，推进社会表达机制和公共舆论平台建设。不断改善法律规定与实践经验的协调和互动关系，加强媒体在建设法治国家、法治政府、法治社会过程中的积极作用。互联网、电视、报刊要以民为本，倾听声音、传递呼声、表达希冀，使媒体成为公民维护自身合法权益的“守望人”。其次，公民参与权之构造，应充分彰显人文主义精神，通过拓宽参与渠道、降低准入门槛、加大选择余地等多种方式保障公民参与的有效性。进一步规范公民在食品药品安全、环境保护、劳动保障、重大事故调查等领域的参与权，以维护公民权利为中心，加大对社会治理事前、事中、事后的全过程参与[9]，及时记录参与结果，充分保障公民参与的主体地位。最后，公民监督作为社会监督体系中的重要组成部分，监督权的完善应注重监督平台与渠道的畅通，努力营造以“权利制约权力”为内核的稳定有序的监督环境。其中，以农民权利为核心、尊重农民主体性与与法律诉求的治理模式，是形成监督环境的适例[10]。
（二）明确公民参与的法律规则与程序
公民参与权包括实体性权利，也包括程序性权利；既能体现工具理性的内涵，也能彰显价值理性的品质；既涉及形式范围内的规则，也具备实质范畴中的逻辑。为了更好地保障公民参与社会治理，应当在法律中明确参与的规则、程序等过程性事项。具体应做到：
一是要在法律规则与程序设计上，植入“重大行政决策法定程序”的原理，即涉及公民参与社会重点领域治理、社会重大问题决策等事项时，按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的顺序进行规则与程序设计，具体落实各参与环节的规则及程序安排，充分保障公民参与的有序性、高效性。二是要完善公民网络参与的规则与程序。近些年来，互联网等传媒逐步成为公民参与社会治理的重要途径，成为政府发布信息、征求民意、汇总反馈的有效方式。加快公民网絡参与相关立法，逐步推进网络异地参与的新形式，具体规定公民在食品药品安全、环境污染治理、医疗、教育、住房、网络犯罪等涉及社会公共利益领域内参与的规则及程序，凸显网络参与“传递速度快”“波及范围广”“影响程度深”等特征，细化微博、微信、论坛等媒介的参与程序，充分发挥新媒体在捕捉公民信息、监督政府行为、提升服务质量等方面的重要作用。三是要处理好常规与非常规、直接与间接、整体与局部参与的关系，把握各种参与方式的特点及所面临的困境，明确公民参与在不同语境下的规则及程序，凸显新时代公民参与的新面貌。概而言之，通过法律规则及程序的安排和设计，建构科学合理的参与体系，营造文明、有序、高效的参与环境，充分保障公民在参与中的社会权利，为公民广泛参与社会治理提供强有力的法律支撑。
（三）完善公民参与的社会制度建设
一是政府要树立“契约精神”，以权力信仰法律的方式营造较为宽松的市场准入环境，以最严谨、最负责的态度积极推动政府与公民平等对话平台及制度建设。此外，政府还应注重职能转变，中央和地方政府加强上下联动，分工并处理好各自职责安排，强化“权责统一”的思想观念。不仅如此，政府更要加快改革步伐，简政放权，逐步取消不必要的行政审批手续，不断完善审批登记制度，建立健全政府与公民之间定期性、制度型、常态化的交流和意见反馈机制，不断改进两者之间协同配合与创新治理方式。其中“监管转型是深化简政放权的关键”，监管转型的出路在于依法监管[11]。二是媒体要增强社会舆论的导向作用。一方面，应遵守我国媒体行业法律法规，要把法律规则、法律责任意识同媒体传播规律有效结合起来，把尊重公民权利同反映客观事实有机统一起来，把严守道德底线同发挥媒体价值巧妙串联起来。另一方面，媒体要进一步加强对公民网络参与的支持、引导和鼓励。媒体应在法律框架范围内，深化与网络运营商、各类网络公司之间的交流、合作，推动网络技术逐步完善成熟，净化网络环境，疏通公民参与渠道，建立政府、公民、媒体之间良性互通机制。三是全社会要确立科学合理地监督机制。一方面，从公民、社会团体、法律、舆论四个角度出发，积极推进社会监督制度的改革与完善。着力推动舆论监督政府，使政府充分尊重舆论，正如罗素所说：“直到政府不得不尊重舆论时，民主才算是成功的。”[12]另一方面，注重这四个层面之间监督制度的衔接与互补，充分挖掘各自优势，不断优化监督制度，通过多方位、宽领域、深层次的监督进一步提高公民参与社会治理的质量，逐步形成以公民参与为立足点、社会权利为核心、程序设计为中心、制度保障为支撑的社会治理体系，探索出一条社会治理的新型实践路径。参考文献：
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[11]张雪花.中国行政改革论坛聚焦"简政放权改革与法治政府建设[DB/OL].[2015-07-20].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0720/c70731-273 32851.htm.
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责任编辑：王玮玮
