试论中国水环境的河长制流域治理模式：运作逻辑、现实问题与完善对策
张沐华
摘要 河长制最初产生于领导督办和环保的问责，经过长期探索和制度创新，逐渐发展成为一种以党政主要领导为责任核心，以科层建制与属地原则相结合的承包制，体现了压力型体制下的目标责任管理运作逻辑。本文通过回顾河长制治理的历程，根据国家指导意见和实施方案，立足中国本土的实践，积极发掘河长制流域治理模式背后的运作逻辑，在此基础上，从目标确定与责任分解、组织架构与资源配置、协同行动与行政吸纳、绩效考核与责任追究四个环节，检视水环境河长制流域治理模式存在的现实问题，并提出了优化治河权责体系、增强配套制度供给、推进治理工具创新、积极培育社会资本、不断完善激励机制、加强动态过程监管的对策建议。
关键词 河长制 目标责任制 运作逻辑 现实问题 完善对策
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.069一、问题的提出
在工业化和城市化快速推进过程中，河水跨域特质所引发的治理结构碎片化问题，严重制约了国家生态文明建设的步伐。面对行政区划与流域治理之间存在的制度阻梗，党中央和国务院颁布了《关于全面推进河长制的意见》。从两年推进情况来看，总体取得了一定成效，但这一模式在治理目标和现实绩效之间仍然存在着距离。
对此，学术界需要积极发挥智库的优势。从已有文献来看，学者们一般通过运用西方前沿理论，对河长制流域治理模式进行系统分析。这种研究思路具有一定的借鉴意义，但容易陷入用西方理论阐释中国本土实践的困境。因此，本文反其道而行之，通过回顾河长制治理的历程，在国家指导意见和实施方案的基础上，立足中国本土的实践，积极发掘这一治理模式背后的运作逻辑，检视河长制流域治理模式存在的现实问题，并提供了进一步完善河长制治理的对策建议。二、河长制流域治理模式的实践历程
2007年无锡市爆发了太湖蓝藻事件，造成了自来水污染和饮水短缺的问题。面对突发饮用水的公共危机事件，无锡市出台了水质目标责任考核办法，规定由当地党政主要领导担任河长，负责辖区内的河水环境的保护管理工作，并将河水检测结果纳入政绩考核。鉴于无锡市取得的显著效果，天津、浙江、福建、北京、海南等省市相继出台了管理办法，将地方主要党政领导任命为河长，在辖区范围内推行河长制。2016年12月，根據党中央的战略部署，中央办公厅和国务院办公厅联合颁布了《关于全面推进河长制的意见》，对河长制的全面推行提供整体政策框架，要求在全国范围内推进河长制。
由此可见，河长制作为一项地方政府实践探索，首先在经济较为发达和河水资源丰富的省市得以推行，随后扩散到一些河水治理政策需求较大的城市，而其他省份对于河长制的推行，主要是到了中央指导意见发布之后。三、河长制流域治理模式的运作逻辑
（一）目标确定与责任分解
从实践历程来看，河长制最初是从领导督办和环保问责制中所衍生出的，经过长期探索和制度创新，逐渐发展成为一种以党政主要领导为责任核心，以科层建制与属地原则相结合的承包制，体现了压力型体制下的目标责任管理运作逻辑。在压力型行政体制下，其实现形式主要是通过自上而下的途径，将上级确立的行政目标进行细化分解，并将主要任务和具体责任一并打包给下级机构和主要负责人，实现了行政压力的传导。
（二）组织架构与资源配置
在推行河长制的过程中，按照行政级别，成立了省市县乡四级河长，并成了专门组织机构负责协调相关事务。从理论上来讲，这一组织架构是在不改变原有科层建制的基础上，围绕特定问题而组建起来的任务型组织，具有临时性和非权威性的特征，其行政效能的发挥很大程度上取决于主要领导的行政等级和个人威望。资源配置作为组织运作的物质基础，对组织目标实现也具有重要支撑作用。
（三）协同行动与行政吸纳
河长制很大程度上取决于领导监督和纵横两方面的权力运作机制。
一方面，党政领导借助行政指挥链条，能够迅速实现纵向的层级节制，另一方面，党政领导借助职务权威和分管领域，也能够实现横向部门职能的信息沟通与事务合作。在当代治理语境中，这一整合模式还会突破组织边界，与企业和社会进行合作，实现行政吸纳和资源整合。
（四）绩效考核与责任追究
河长制在具体操作中，一般由上级主要领导负责对下级河水治理情况进行定期的评估，对于未达标的领导干部，在选拔任用上实行一票否决。这种考核方式被国内学者称为“达标型考核”。它更多地体现为一种指标约束而非竞争性激励，即责任主体要在规定时间内完成相应任务。对于偏离约束指标的领导干部，则要按照所签订的目标责任书进行责任追究。四、河长制流域治理模式的现实问题
（一）目标设置与权责失衡的问题
在中国政治中，党中央和国务院是政策制定者，掌握着最终决策权，负责提出总体目标和战略规划，各级地方党委政府负责将目标逐层分解，将辖区内的河水治理责任进行一步细化分解，并具体责任到人。这种单向目标设置，虽然能够确保上级意图的传达，但容易忽视地方具体情况和执行能力，导致权责失衡的问题较为突出。
（二）组织困境与资源分配的问题
科层制讲究层级节制和职能分工，而属地原则要求突破组织边界，进行资源整合和协同行动。这就使得河长制的组织架构从一开始就存在着内在困境。因此，在进行横向合作时候，容易从本部门角度出发看待问题。再从资源分配来看，尚无统一标准对河长办的人员编制、岗位设置、财政支持、经费额度作出明确的规定。
（三）协同不力与主体单一的问题
河长制是一种科层建制和属地原则相结合的目标责任制，需要依靠纵向层级节制和横向部门合作。当主要领导不在场的时候，各部门容易陷入各自为政的困局，同时各部门负责人还面临政治锦标赛的竞争问题，在协同行动与绩效产出不对等的时候，容易出现推诿避责的行为。
同时，治理的主体较为单一，更多依靠地方政府进行治理，导致吸纳不足的困境。
（四）负向激励与问责滞后的问题
河长制偏重运动式治理的方式，能够通过主要党政领导的职务权威，进行组织整合，将资源迅速集中起来，在短期之内产生立竿见影乡的效果，但由于缺乏正向的激励机制，在集中整治之后容易产生反弹的效应。
另外，河长制对于未达标的领导干部进行约谈或者问责，对于过程的监管不够重视，存在追责滞后的问题。五、河长制流域治理模式的完善对策
（一）优化地方政府河水治理权责体系
责任是河长制的核心构成元素。因此，优化地方政府河水治理权责体系是完善河长制的关键所在。在现行压力型体制之下，上级政府通过行政指挥链条，能够将责任迅速分解，但是在责任转移的同时，下级政府尤其是基层政府并未获得与之先匹配的权限，造成了权责失衡的问题。
因此，要不断优化地方政府河水治理权责体系，将权力与责任统一起来。
（二）增强河长制各项配套制度的供给
河长制首先在经济较为发达和河水资源丰富的省市得以推行，取得了较为显著的成果，但是在向全国推进过程中，各省份需要根据中央的指导意见，并结合本地具体情况进行制度的持续创新，加强河长制的各项配套制度的供给。
（三）推进治理工具创新和培育社会资本
在当前中国水环境河长制流域治理模式中，要推进治理工具创新和培育社会资本，充分发挥市场和社会作用，采用购买公共服务或者公私合营的方式，积极鼓励企业参与，同时引导社会组织和当地居民有序参与，实现多元主体共治和资源配置有效配置。
（四）完善激励机制和加强动态过程监管
建议根据谁受益谁付费的原则，向沿河房地产、商铺和企业征收一定的环保税费，同时加强整体流域的地方政府之间合作，由下游向上游地区提供一定的生态补偿，实现河水流域治理费用的合理分担。同时，针对问责滞后的困境，要借助信息技术手段，进行定期现状分析和问题诊断，加强动态过程监管，实现从治标转向治本。
