英国通信管理局执法报告解读及对我国传媒规制的启示
章玲
【摘 要】我国传媒规制一直没有形成规范、完善的体系。三网融合的时代背景下，传媒规制需要统一有效的管理模式。本文通过对英国通信管理局执法报告的解读分析，探讨有益于我国传媒规制的经验和方法，即完善执法的法律体系，解决监管主体统一的问题，建立长效的监管机制，加强监管机构服务质量，提高公民监督意识等。
【关键词】英国通信管理局 执法 传媒 规制 监管
【中图分类号】D93/97 【文献标识码】A
一、背景介绍
2009年5月12日，英国通信管理局（Office of Communication，简称英通局）发布了其在2008年的执法情况的报告，这也是英通局到目前为止发布的唯一一份执法报告。虽然这份执法报告发布至今已有五年时间，但英通局执法报告对英国通信管理机构丰富的执法经验的介绍和详细的传媒规制介绍，仍然对我们具有重要的借鉴意义。这份执法报告涉及英通局在传媒领域的执法方法、执法原则、执法行动等，涵盖了各传媒通信领域的执法模式和案例分析，对英通局执法所面临的挑战也进行了具体的介绍。
改革开放以来，我国通信信息行业实现了跨越式发展。然而，虽然三网融合时代已经到来，但我国三网融合的进程却一直落后于世界发达国家水平。究其原因主要有两点：一方面是通信行业的实际利益矛盾。这与我国传媒规制的多头监管、部门利益掣肘及规制模式等有着密切的关系。传媒信息内容与传媒信息技术的分离严重阻碍了我国传媒业的进一步发展。2013年3月，第十二届全国人大第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》将国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局整合组建为国家新闻出版广电总局。虽然出版和广电业进行了部门合并，但是对通信行业仍旧是单独进行监管，利益矛盾十分尖锐。另一方面是我国还没有一部完善的通信法律。2006年，《电信法》就被纳入全国人大常委会的立法计划当中，至今还未出台。中国的通信信息行业正面临着前所未有的挑战，媒体行业发展也受到了巨大的束缚。
英国是欧洲最早引入电信竞争机制的国家，其电信立法经过长时间的发展，形成了比较完善的体系。2003年7月17日，英国议会通过了《通信法》，取代了1984年的《电信法》。《通信法》成为英国通信规制的根本性法律。在《通信法》下，英国成立了英通局，替代了原有的五家相关行业的电信监管机构。这些机构分别是广播标准委员会（BSC）、独立电视委员会（ITC）、电信管理局（OFTEL）、无线监管局（RAU）和无线通信局（RA）。英通局是世界上对广播、电视、电信和无线通信等传媒领域进行统一管理规制的较为先进和成功的独立机构，它确保在英国的人们得到最好的通信服务，让他们免于欺诈和不择手段的营利行为，同时确保通信业可以在竞争中繁荣。英通局一切活动的出发点是为了进一步保障公民和消费者的利益，它的执法及其他活动的运作费用来自广播和通信网络行业运营商所缴纳的费用，以及政府的补助金。
根据英国2003年《通信法》，英通局的主要法律责任是：确保英国有一个广泛的电子通信服务，包括高速宽带等服务；提供一系列高质量的电视和广播节目，吸引大众的口味和兴趣；由不同的机构提供电视和广播服务，保证服务提供商的多样化；保护电视受众和收音机听众免于受到有害的或令人不快的内容侵扰；保护受众免于受到电视和电台节目不公平的对待和隐私入侵；在英国提供普遍的邮政服务——这意味着一周6天，可以在全国范围内以普遍的价格投递和收集服务；无线电频谱（从出租车公司、船主到移动电话公司和广播公司的每一个人都在使用的广播）能够得到最有效的利用。当然，英通局职权范围也是有限的，它不负责：调解公众和电信提供商之间的纠纷；额外费用服务，包括手机短信服务和铃声；电视和广播的广告内容；关于英国广播公司（BBC）节目精准性的投诉；BBC电视执照费等。英通局成立后，按照其法律职权范围，在广播、电视、电信和无线电领域行使着监管和执法活动。
二、英通局 2008执法报告解读
这份执法报告的主要内容分为七个部分：概要、介绍英通局主要执法活动、如何执法、竞争和消费者类执法、维持广播标准、合法使用无线电频谱、结论。本文从概要、介绍英通局主要执法活动、如何执法和2008年具体执法情况四个部分对英通局执法报告进行介绍和解读。
（一）概要
该报告书的目的是为了解释英通局如何使用它的执法权力以及它能够给公民和消费者带来的好处。这一点体现了英通局作为独立监管机构的一切活动的出发点，也体现了英国对整个通信行业监管的立场所在。报告详细地介绍了其最近的执法活动和制定未来的执法活动的政策。英通局是有执法权的监管机构，这有利于它对通信信息领域进行统一有效的监管。英通局的执法权力是由2003年《通信法》、1998年《竞争行为法》、2002年《企业行为法》、1990年《广播法》、1996年《广播法》、2006年《欧盟法规和无线电报法》授予的。英通局的执法行动要做到：有利于公民和消费者；鼓励正当竞争；解决通信提供商之间的监管纠纷；加强消费者保护法；鼓励符合规定的行业行为；保护公众免于收到有害的或令人不快的内容侵扰；保护公众免受不公正对待和电视电台节目毫无根据的侵害隐私；保护和管理无线电频谱。英通局的执法活动促进英国通信行业形成规范统一的秩序。
英通局有三项执法原则：一是英通局不会经常对通信运营商进行主动性干预，但是一旦社会需要时，它就会采取迅速有效的干预；二是在对违法行为商议阶段和判定结果时，努力确保英通局的干预是以适当的、一致的、负责任的和透明的证据为基础；三是总是能以最少侵扰的监管机制来实现英通局的政策目标。这三项原则既保证了它的执法效率，又保证了它不会过度执法给通信运营商带来不必要的麻烦。
英通局在未来的执法策略包括：第一，广播领域将继续在《广播法》下保护公众接受信息的安全，特别是密切关注电视的参与和电话保险费率的服务。对于这一项政策，英通局正在评估相关法条，并在适当的时候提出修正案。第二，关于竞争和消费者方面的调查将继续实行消费者监督执法项目，以确保市场提供明确的、诚实的、透明的价值观。第三，在无线电频谱执法领域，将继续把执法目标定为那些难以取缔和藏有非法设备的制造商和零售商以及非法使用无线频谱的个人。这些政策表明了英通局未来执法活动的工作策略和工作重点。
（二）英通局主要执法活动
1.英通局的执法活动主要集中在五类案件
竞争类案件执法——在1998年竞争法案下，英通局可以适当地结束反竞争协议或滥用优势地位的侵权行为。英通局也有权力对侵权方处以其相关事业的全球营业额的百分之十的罚金。
监管纠纷执法——当通信提供商之间商务谈判失败，英通局有责任解决一些通信提供商之间的监管纠纷。
消费者类执法——回应顾客的投诉，主动调查那些他们怀疑可能违背保护消费者权益的法律法规，或根据2003年《通信法》设立的规定监管通信供应商。
遵循根据《广播法》设置的标准执法——英通局有责任根据安全标准保护公众免受电视和广播有害内容的侵扰；也有责任保护公众免受不公正对待或电视、广播节目毫无根据的侵害隐私。当英通局发现有节目（无论是在回应投诉或英通局主动调查）违反相关规定的标准时，就能够采取执法行动。
频谱管理执法——英通局有权许可无线电频谱的用户，并有保护和管理无线电频谱的责任，包括处理一些对频谱的有害干扰。这种干扰通常来自非法无线电广播或非法的无线电设备。
这五类执法是英通局职权范围内的执法，它会根据及时处理又不主动干扰的原则来实施执法活动。这五类案件，也是广播、电视、电信和无线电领域经常出现的主要纠纷。英通局通过对这几方面的执法处理，会有效地减少纠纷的出现，同时将会促进这些领域健康有序的发展。
2. 英通局的执法程序
英通局的执法程序具有相对固定的处理模式，对于投诉处理需要经历若干阶段。确切的程序取决于其收到的不同类型的投诉。英通局在接受投诉后，常见的处理程序是：（1）发起执法程序。（2）对该投诉进行调查。（3）经过调查采取措施，通常包括：由英通局将通知发布在网上，这一种处理方式通常是针对有关消费者利益的案件；英通局做决定或者被提交到内容委员会审查；提到法院审理。（4）对最后的法定制裁予以执行。
英通局在执法过程中会不断提升规制政策。它通过实施已有的规制政策，发现哪些政策是有效的、哪些政策并不那么具有可行性，从而进一步优化规制的手段。同时，英通局也会在执法过程中找到缺失的规制政策，通过这一过程完善法律法规。英通局执法与政策优化形成了良性的循环系统，以促进其执法活动效率的提高。
3. 英通局执法活动面临的挑战
当然，在社会不断进步和发展下，英通局的执法活动也面临着新的挑战。英通局调解的市场是动态的，随着时间的改变，英通局的监管措施必须与时俱进。英通局观察到了一些执法性质的重大改变。首先，每个部门都在改变：
在广播领域，英通局已经观察到三个主要的趋势。第一，广播业违反商业问题的节目大量增加。这种例子包括滥用电话号码和测验的保险费率。第二，越来越多的广播有线电视和卫星新精品频道的出现，导致违法行为整体上增加。这些渠道通常很少有或没有守法的记录。因此，由于缺乏经验相关问题就会出现。第三，互联网使用的上升增加了游说活动的节目和更多政客与受众接触性的节目，因而增加的投诉都是围绕着一小部分类型的节目。
在无线电频谱领域，英通局需要通过执行法律保护无线电频谱，反对不断发展的非法广播和非法设备制造商和零售商，以应对不断变化的犯罪威胁。为了防止设备被查封和参与人员被逮捕和被起诉，非法广播电台正越来越多地利用互联网来隐藏他们工作室的位置。这种非法形式已经通过网络和电子商务全球覆盖。
近年来，在竞争和消费者领域，英通局的执法活动最为频繁。英通局在解决这一领域关注的重点问题上花费了大量人力物力。如固定电话不当销售和“抨击”行为；公司拨打的沉默和无约束的电话给消费者带来的焦虑、烦恼和不便；以最小的代价使消费者改变宽带服务商的规则等。英通局也曾与供应商合作，以确保运营商的合同条款是公平的。2008年，在英通局的调查中，消费者保护案件超过一半，而2004年对该类调查只有10%。英通局看到了这样的变化，并希望加强解决这一领域的纠纷。
（三）如何执法
保护公民和消费者不受市场通信有害内容的侵害是英通局的主要职责。当他们遇到问题的时候可以打电话给英通局。虽然英通局不能解决所有问题，但是可以提供意见和指导。英通局的目标是在30秒内回复80%的电话，在10天内回复80%的通信，15天内回复所有的通信以及2.5天内回复80%的邮件和意见书，5天内达到100%回复邮件和意见书。公民和消费者所有与英通局的联系记录都会保留，英通局会根据这些数据来研究问题、制定相应的政策。
在电信行业，英通局的目标是让消费者在服务提供者的帮助下来管理和解决自己的投诉。如果其中一个方法不能成功解决问题，英通局会通过提供另一个可交替的解决方案。唯一的例外是，当英通局觉得可能需要额外的援助来解决问题时，会将投诉“下放”到服务提供者，让他们直接接触消费者，帮助他们解决问题。
在广播业，英通局的角色是对广播内容的投诉进行调查。投诉的内容如果违反广播法，英通局就会按照该法规定的内容和标准处理投诉问题。
在无线电频谱领域，为了最大化地利用运行无线电频谱，英通局会进行仔细地规划，管理无线电频谱。当收到干扰报告时，英通局工作人员会记录投诉的相关细节，并通过现场操作进行进一步调查。
针对这些领域出现的问题，英通局具体的执法方法包括：收集对服务提供商的投诉数据；监控投诉的数量；确定消费者的关注趋势；直接对服务提供商提出问题；调查涉嫌违反的指控；进行实证调查；实施新政策/程序，以保护消费者。这些具体的方法对执法活动的有效开展具有重要的作用。
（四）2008年具体执法情况
2008年，英通局收到的投诉量保持在每月2万件左右。以下对具体各领域的投诉执法情况按照法律框架、总结活动、案例分析、未来政策四个方面展开详细的介绍分析。
1.竞争和消费者类执法情况
该类投诉案件执法的法律依据是：（1）竞争类相关保护法律依据：反竞争协议；1998年《竞争法》第一章、第二章对于滥用优势地位的相关处罚；《欧共体条约》第八十一、八十二条；2003年《企业行为法》竞争委员会开展的调查。（2）消费者相关保护法律依据：2003年《通信法案》，2002年《企业行为法》第八部分，1999年消费者合同中不平等条款。
2008年，英通局开展了17项关于竞争和消费者类的调查以及三项执法活动。到2008年底，其中9项已经完成。另外5项在2008年1月开展的调查中已完成。
2008年总体投诉情况：没有一项数据从头到尾一直高于其他数据，各项投诉的数量是不断变化的。从2008年该类投诉的图表可以看出，在一年时间内，很多投诉数据很高，到最后能够慢慢降下来。
2008年，英通局对竞争和消费者类投诉中采取的比较正式的执法措施是：发布了两项决定，解决有关收取通信信息费用的监管纠纷；发布了六项通知，认定一些公司不符合一般条款的规定；发布三项通知，认定有关公司滥用网络服务骚扰电话（无声电话或者中途放弃呼叫的电话）；对四家滥用电子通信服务公司总共罚款121，000英镑，让他们保证不再违法。
英通局为每天的执法活动设定了绩效指标，这更有利于提高工作效率。例如，在15天内决定是否开展调查的指标是73%，在8周内决定是否开展竞争行为的调查指标是50%。这些指标到2008年底基本完成，一些未完成的指标都在执法报告中体现。这一方面是英通局对执法活动的效率进行自我监督，另一方面可以让受众能够清楚地看到英通局的执法情况，对其执法活动进行监督。
2008年该类投诉有一典型案例，是关于消费者变更服务提供商过程中产生的相关问题的投诉。消费者不能随便变更服务提供商，要变更的话时间比较长，通常有几周不能用到宽带服务，还要为此花费较高的费用。英通局对此进行了调查，并据2007年2月14日制定的一般性条款GC22条对运营商进行规制。该条款要求运营商遵守GC22条，以确保消费者能够方便地变更服务提供商。经过英通局执法，该投诉由2月份的800多起投诉降到10月份的300起投诉，投诉量明显减少。
关于该类投诉的案件，英通局在未来将继续着重处理固定路线不当销售方面的执法、对于骚扰电话的执法以及加强额外费用的监管和执法。
2.维持广播标准
英通局在维持广播标准方面的执法依据是：（1）2003年《通信法》中关于广播规则的有关规定；（2）《广播法》中涵盖广电的节目标准、赞助商、公平和隐私等方面的内容；（3）广播电视广告标准、广告标准局和广播广告实践委员会制定的法规。
2008年英通局在广播领域收到了9468件投诉，最重要的是对于“公认标准”问题的投诉。其中，调查了879件投诉，发现214件违法行为，对29项进行了制裁，比2007年的11项制裁有大幅度增加。对于广播类的执法呈现出特定时期投诉大幅增长的特点。这是因为在某一时间段特定的节目引起了广泛的重视，从而引来大量的投诉。英通局会根据事实情况来决定是否开展调查，而不是仅仅看投诉的数量多少。
2008年英通局在该方面设立的绩效指标是：简单的广播标准的投诉的80%要在30天内完成，年底统计这项指标超额完成了83%；复杂的广播标准的投诉的80%要在60天内完成，年底统计这项投诉完成81%；简单的广播中涉及公平和隐私的投诉的80%要在80天内完成，结果实现了80%；但是复杂的广播中涉及公平和隐私的投诉的80%要在130天完成的指标没有实现，只完成了58%。这些指标清晰地反映出了英通局超指标完成的工作和没有达到目标的工作项目。
2008年处理该类的投诉案件中，最典型的是受众对广播中关于投票和竞选的节目误导受众的投诉。一些广播节目直接在节目收视（听）高峰期鼓励听众打电话和发短信参与节目，从中获得通信费。其实，竞选获胜者在听众参与前就已经选出，这些广播节目存在改变听众投票结果等虚假行为。英通局对此进行了深入调查，对采取这种欺骗行为的广播台进行了惩罚，并要求他们以后遵守广播法的相关规定获取听众的信任。
在广播领域，英通局将继续维持广播标准；审查和实施广播法，反映市场的变化和广播环境的改变；确保遵守关于服务费率和其他交互使用新的许可，对这些许可会进行抽查；修改、咨询和实施关于处理案件和进行制裁的新程序。
3.合法使用无线电频谱
关于合法使用无线电频谱，英通局的执法活动有三项法律依据：（1）2006年《无线电法》；（2）2000年《广播设备和电信终端设备规定》；（3）2006年《电磁兼容性指令》。
英国伦敦有四个地方的无线电频谱受到非法广播的严重干扰，分别是Bankside、Wraybury、Peckham、Edmonton。非法广播后果非常严重。它会干扰合法电台、干扰信号，导致公共财产损失，还逃避交税，同时还会增加犯罪危险等。
2008年英通局在合法使用无线电频谱的执法活动中：突袭了36个广播室；处理了28项起诉；发出了14项正式警告；没收了489通信设备；发出了74项书面警告。对于126项非法设备调查的处理结果是：46项书面警告；420个在线收听被删除；6个在线网络销售地址被暂停。对于14个需要被深入调查案件的处理结果是：4起被定罪；1起被正式警告；1起被判没收非法装置；6起案件还在继续调查；2起案件没有进一步展开行动。
2008年英通局执法活动中，关于合法使用无线电频谱的典型案例和未来政策都集中在非法使用设备的管理和非法广播两个方面。由于频谱资源的有限性，合法使用无线电频谱具有重要的意义。英通局在这方面的执法活动有助于频谱资源得到有效的利用，这也是为了保护公众和消费者的利益。随着新技术的发展，非法利用频谱的行为形式多样，英通局采取的执法活动就是为了遏制这一现象的继续，规范频谱资源的管理。
三、英通局2008执法报告对我国的启示
（一）完善执法的法律体系
英通局执法报告的思路是先说法律构架、执法的法律依据，在相关法律法规下执行相应的权力。它有明确的执法标准。我国广播电视法律规范较多，但法律效力等级较低，多为部门规章。而规章的法律效力不大，起不到很强的约束作用。此外，我国的《电信法》起草至今二十余年尚未完成，通信领域的法律还比较缺失。我国要形成对广播、电视、电信等传媒信息行业统一管理就需要对法律法规进行进一步整合，完善法律法规，建立统一的法律体系。
（二）有关监管主体的问题
英通局作为一个独立的机构，监管广播、电视、电信、无线通信服务。这是通信信息行业技术内容发展的需要，也是当代公众生活的需要。公众享受丰富的信息内容是信息时代的重要特征。我国广播电视监管由新闻出版广电总局监管，通信业由工信部来监管，中宣部负责内地媒体的总把关，广告业务由国家工商行政管理局进行监管。这样分散的多头监管体系不仅不利于信息行业的统一管理，而且会造成严重的利益之争。目前，我国正进行大部制改革，以减少职能机构交叉、提高工作效率。其中，将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局，这在形式上进行了融合，但是内部管理、职能合并还有待于进一步整合。而且，广电与通信业分别掌控着传媒信息业的内容和技术，它们之间的利益之争并没有得到解决，这也阻碍了三网融合的进程。
（三）建立长效监管机制，提高监管绩效
英通局在每一项执法领域都设定了监管目标，有绩效指标（KPIs）的考核，以对其自身的执法工作进行审查。这项绩效指标也是公开透明的，让受众清楚地了解英通局的工作。我国对广电监管尽管很严格，但更多的是以党的方针为指导，而不是报告明确的工作数据资料，给广大受众的总体印象是监管很严格，却没有凸显出监管的成效。传媒执法规制需要建立起长效机制，提高工作效率。
（四）加强监管机构服务质量
从英通局执法工作的整体来看，他们的顾客投诉机制已经比较成熟。当受众遇到问题时，他们可以主张自己的权利。从英通局的官方网页中，我们可以看到专门执法的栏目，展示英通局的执法情况，以便受众更方便搜索相关问题，进行监督。虽然我国现在也有网上在线对话、举报留言、广电节目投诉等，但是还没有得到充分有效的利用。
（五）提高公民监督意识
在英通局的执法活动中，一部分是根据公民投诉的数据来确定如何解决投诉问题。公众的主动投诉是具有积极意义的：一方面，英通局能及时了解问题的存在，公民正在经受哪些问题的侵扰；另一方面公民也可以通过投诉，监督英通局执法的有效性。我国公民对这一方面的维权意识和监督意识还不够。监管机关可以适当进行工作宣传，使公众更加了解监管部门的职能和自身维权的多种渠道。
（作者单位：中国传媒大学）
（本文编辑：宁黎黎）
参考文献
1.《Ofcom Enforcement Report》，http：//stakeholders.ofcom.org.uk/enforcement/enforcement-report/，12 May 2009。
