检察公益诉讼案件范围问题研究
陈朝晖
摘要 现行法律法规对检察机关提起公益诉讼作了规定。本文对检察机关办理检察公益诉讼案件所包括的范围及案件范围的探索与拓展问题进行了研究。研究认为检察公益诉讼案件所涉领域理论上应是一个开放的可不断加以拓展的范围，在实际工作中，对现行规定所列举范围之外案件的办理，应当遵循公益、有序、规制、谦抑的原则。
关键词 检察公益诉讼 范圍 原则
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.287
根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《中华人民共和国英雄烈士保护法》的规定，检察机关办理的公益诉讼案件范围包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的民事公益诉讼案件，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼案件，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件。值得注意的是，上述办理案件范围在列举之后，有两个“等”字，对于这两个“等”字作何理解与解释，这其中的“等”字仅仅只是一种虚词还是表示省略意义的实词，不同的人有着不同的理解。在检察公益诉讼案件范围上，一般而言，对规定所明文列举的案件称为“等内”案件，对规定中未明确列举的，则称为“等外”案件。检察公益诉讼案件的范围是否包括“等外”案件，有不同的看法，由此，也引发了检察公益诉讼案件范围问题的探讨与争论。而针对这个案件范围问题的探讨，势必涉及与影响到检察公益诉讼工作的稳健开展与长远发展。笔者认为，有必要对这个检察公益诉讼案件范围问题加以探讨研究，以期对实践工作有所裨益。一、检察公益诉讼案件范围限于“等”内还是可涉及到“等”外
有一种意见认为，对“等”字应作虚词理解，其包含范围属于“等内等”，即检察公益诉讼的办案领域应仅限于规定明文列举的领域。因为检察公益诉讼权作为检察权的一种，其行使应当有法律法规的明确规定或授权，既然法律规定明确列举了检察公益诉讼的领域，那么检察公益诉讼案件范围应当严格限定在法律、规定明确写明的范围之内，上述的“等”字不应理解为未作穷尽的列举，否则的话，在法律条文的表述上，就没有必要恰恰只是写明这些领域了，完全可以多写几个或者少写一点。但在实际规定上却不是这样，而是在规定中明文列举了检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼各自的领域，这样的明文列举式的规定就明确说明，办案范围就是限于这些领域。持这种观点的论者，还举例说，比较能说明问题的一个例子就是，根据2015年12月发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条规定，检察行政公益诉讼的办案范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，而在经过试点后到了2018年3月发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中的第21条则规定，检察行政公益诉讼的办案范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，前后两个规定相比较，明显可以看到增加了明文规定的办案领域，也就是说，从一开始明文列举的三领域经过试点后发展到了后来所规定的四领域。从上述规定的前后变化发展情况，也可以从另一方面来印证不应对“等”字作未穷尽列举的理解。同时，也可以预想和认为，如果是作为检察公益诉讼案件领域的，随着司法实践的不断丰富与推进，会不断地加以明确规定与列举的。
另一种意见认为，对上述的“等”字应作“等外等”理解，也就是说案件范围不局限于现行规定所明文表述的那些领域。比如，有论者提出，采用列举形式以等结尾的，表省略符合惯例，即检察公益诉讼的案件范围包括但不限于“等”字之前所述的这些领域。有的认为，在立法技术上，作为例示性规定的一种技术，“等”是概括性用语。这里的“等”应作“等外”之解释。“等”字的存在说明检察公益诉讼的范围并不局限于法律、规定所列举的范围。“等外”案件的办理，准确地讲，其实并不属于检察公益诉讼案件范围的新拓展，而是应当包括在检察公益诉讼案件本来应有的范围之内的，只不过是没有明确列举出来而已。在司法实践中，不少从事实际工作的人员持有类似的理解，并根据这样的理解，在检察公益诉讼工作实践中，作了一些探索，并在事实上也办理了一些规定所明文列举范围之外的案件。
笔者认为，检察公益诉讼案件的范围之争，主要在于对上述这两个“等”字的不同理解。根据《中华人民共和国立法法》第45条、第46条的规定，检察公益诉讼案件的范围应当是属于立法或司法解释的范畴，应由全国人民代表大会常务委员会或者最高人民检察院对此作出解释。考察检察公益诉讼工作的源起，可以发现，法律法规明确规定检察机关开展检察公益诉讼工作可以溯源自《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（下简称《决定》）的公布，该决定授权检察机关在部分地区开展检察公益诉讼试点。从这个决定本身而言，笔者认为可以读到这样的信息：一是检察机关开展公益诉讼工作是有着明确、直接的规定与依据的，而不是仅从国家法律监督这个职能出发，进行法理或学理上的解释或演绎而推导出来的;二是检察机关开展公益诉讼工作试点时是直接来源于全国人大常委会的授权。三是具体的实施办法可以由最高人民法院、最高人民检察院制定。
同样道理，检察机关在对待上述这类“等外”案件的办理方面，可以采取这样的方法解决：一是宜根据司法实践的状况，对案件的具体范围通过立法解释、司法解释的方法作出明确的规定，二是在尚没有具体“等外”案件范围的明确的文字列举规定的情况下，各地检察机关在检察公益诉讼工作中遇有列举范围之外的案件的办理，应当层报到最高人民检察院审核批准。也就是说，要有一个统一规范的层报审核、审批程序。通过这样的方法，解决检察公益诉讼办案领域方面的案件范围争议问题。
笔者认为，不论是从检察工作的发展的具体工作角度而言，还是从社会主义司法实践的司法为民的高度和崇高意义等方面而言，检察公益诉讼案件的办案范围应当是一个开放而非封闭的领域，其范围应当随着时代的发展而不断发展，不应当也不可能仅仅局限于上述明文所列舉的几个领域，而是可以通过司法实践的发展而不断拓展、扩大。这既符合事物发展的客观规律也符合司法规律。事实上，在具体的司法实践中，近几年检察机关就检察公益诉讼案件范围确实进行了一些探索，一般称之为“等外”案件的探索，并取得了相应的成果。二、“等外”案件的办理原则
检察公益诉讼新领域新类型案件的探索拓展是检察机关顺应司法规律、回应社会需求的一项重要工作。除了已经明文规定的范围以外，社会的发展、司法理论与实践的丰富都对检察公益诉讼案件范围的覆盖面在不断地提出更新、更高的要求。笔者认为，检察公益诉讼案件范围应当稳健、有序地拓展，其中应秉持下列原则：
（一）公益原则
检察公益诉讼的目的是为了保护国家利益和社会公共利益。检察公益诉讼新领域、新类型案件办理的开拓发展，应该围绕“公益”两字来做文章。这里的公益既包括国家利益，也包括社会公共利益。案件范围的拓展，也应该以是否侵害国家利益或者社会公共利益为鉴别是否属于检察公益诉讼案件范围的基本标准。因此，就长远发展而言，对于损害国家利益、社会公共利益的行为，理论上都可以纳入检察公益诉讼的案件范围，从而确保检察公益诉讼职权的全面行使和对国家利益、社会公共利益的全面保护。当然，这其中涉及到的一个问题是什么是社会公共利益？如何鉴别某种利益是否属于社会公共利益？笔者认为，首先，社会公共利益不是某些集团利益，也不是不特定的部分人群的利益，社会公共利益是系乎整个社会的福祉，其利益所有权属于整个社会，是为全社会所共同拥有的利益。
（二）有序原则
检察公益诉讼制度是我国检察制度在新时期的新发展，目前检察公益诉讼制度在我国的创设尚不算太久，相关理论与实践有待于进一步的探索、丰富与发展，案件范围的拓展宜稳步有序地进行，不宜急速扩大而导致力有不逮、效果不彰。正如有观点认为的那样，检察公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度，在有些领域尚没有可以参照的模式，需要去创制规则，不断地深化实践的积累与探索，以切实的办案成效让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。进而推进中国特色检察公益诉讼的制度、理论和文化建设。另外，在检察民事公益诉讼领域，还要注意以法律规定的机关和有关组织不提起诉讼为前提，不能越俎代庖。要进行好必要的公告程序，如果相关机关、组织不提起诉讼的话，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼。
（三）规制原则
在检察公益诉讼案件范围的探索上，要强化规则意识与规范意识。检察机关作为国家法律监督机关，更应做守法与执法的模范。在案件范围的探索与拓展、办案程序等方面着力做到规定现行，所依据的规定明确，按照规定办事。在进行探索时，注意上层设计先行，令行禁止。
（四）谦抑原则
检察公益诉讼是检察权的新发展、新拓展，作为公权力的一种，在行使时应当注意政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。有所为有所不为，量力而行。如果确属检察公益诉讼案件，检察机关即使现有力量不足，也应当通过补充力量、整合力量等方式，予以解决，并充分、完整、及时、有效地行使好相关的职权;如果不属于检察公益诉讼案件，就应当严格把握界限，即使行有余力，也不应介入。三、“等外”案件的办案程序问题述略
笔者认为，对于前文所述的规定所明确列举的范围之外的“等外”案件，在立案阶段，就应该有一个立案审批程序，应层报最高人民检察院审核批准后再立案。如果经层报批准立案后，则由立案的检察院对案件进行审查并拟定作出相关决定的意见，之后应将该意见层报到最高人民检察院审核。根据经层报审核批准的意见，由立案的检察院对相关案件作出审查决定。也就是说，相关案件在作出处理决定之前，也应该层报到最高人民检察院审核批准。通过上述两个层报审核批准程序，有助于确保“等外”案件的办理范围与处理方式在全国检察机关之间的统一性与协调性。
